Совершенствование законодательной базы обращения с РАО и ОЯТ

Статьи

26 января 2009

Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности предполагают необходимость создания в России единой, эффективной, безопасной, экономически целесообразной и социально-приемлемой государственной системы обращения с РАО. Создание всех необходимых элементов такой системы может быть осуществлено только на законодательном уровне.

Недостатки существующего нормативно-правового регулирования

В России управление РАО и ОЯТ пока осуществляется на основе ФЗ «Об использовании атомной энергии». Отношения, связанные с управлением РАО, также регулируются отдельными нормами санитарного, природоохранного и природоресурсного законодательств. Кроме того, более 120 нормативно-технических документов определяют категории отходов, устанавливают принципы, критерии и требования в этой сфере, в том числе по обеспечению безопасности персонала и населения на основных стадиях обращения с РАО и ОЯТ.
Большинство основных документов, провозглашая принципы и определяя задачи нормативно-правового регулирования в области обращения с РАО и ОЯТ, не содержит конкретных норм, регламентирующих соответствующие правоотношения. Вместо этого они отсылают к специальному закону – однако его до сих пор нет.

Следствием сложившейся ситуации являются многочисленные пробелы в законодательном регулировании отношений, связанных с управлением РАО и ОЯТ. Не закреплена конечная ответственность государства за обеспечение безопасного обращения с отходами, нет четкого разграничения обязанностей, не определены источники финансирования и порядок контроля оборота РВ и РАО (включая передачу прав собственности на отходы).
Нормативно-технические документы разрабатывались различными ведомствами и организациями независимо друг от друга и часто носят сугубо ведомственный характер, дублируют или противоречат друг другу. Неоправданно большое количество документов затрудняет их применение. Многие требования устарели и уже не соответствуют не только современному законодательству РФ, но и нормам международного права.

Но главный недостаток нормативно-правовой базы заключается в том, что она базируется на принципе «отложенного решения».

«Системный» закон

Таким образом, налицо необходимость в федеральном законе об обращении с РАО и ОЯТ. Его принятие станет практической реализацией международных обязательств РФ, вытекающих из ратификации Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами.
В условиях ускоренного, инновационного развития атомной энергетики и перехода к замкнутому топливному циклу концептуально необходимо, чтобы будущий закон был «системным». Это означает, что он должен регулировать: всю технологическую цепочку обращения с РАО вплоть до окончательной изоляции (захоронения) отходов; управление РАО и ОЯТ, создание и функционирование единой государственной системы обращения с ними; вывод из эксплуатации ядерных и радиационных объектов.

Таким образом, целесообразно разработать закон «О государственной системе обращения с радиоактивными отходами, отработавшим ядерным топливом и вывода из эксплуатации объектов использования атомной энергии». Эта система должна обеспечить безопасное развитие атомной энергетики, предотвращение вредного воздействия РАО и ОЯТ на человека и окружающую среду, а также вовлечение в хозяйственный оборот вторичного регенерируемого и утилизируемого сырья.
В сферу действия законопроекта следует включить обращение со всеми РАО и ОЯТ, производимыми и хранящимися в Российской Федерации, как в настоящее время, так и в будущем. Исключение может быть сделано для объектов и отходов, находящихся под контролем Министерства обороны, природных радиоактивных материалов, а также РАО с уровнем активности ниже установленных норм.

Система должна охватывать три потока ОЯТ и РАО: от текущей эксплуатации объектов, от вывода из эксплуатации и накопленные, включая «исторические». Последние представляют собой ядерное наследие; обращение с ними и вывоз на хранение (захоронение) должны оплачиваться из госбюджета. Обязанностью государства является также вывод из эксплуатации объектов, сооруженных для реализации оборонных программ, в том числе для проведения соответствующих научных исследований. Чтобы правительство успешно решало эти задачи, необходимо создать специфические организационные и финансовые механизмы.

В законе нужно установить конечную ответственность государства за обращение с РАО и ОЯТ и вывод из эксплуатации. Но производители отходов, как собственники, должны отвечать за обращение с РАО и ОЯТ до момента передачи их специализированной организации.

Субъекты и объекты регулирования

В круг вопросов, который должен регламентировать «системный» закон необходимо включить:
– общие положения (понятия, сферу действия закона, основные принципы обращения с отходами);
– структурирование основных элементов и институтов единой государственной системы, определение основ их взаимодействия;
– установление основ управления и регулирования в области обращения с РАО и ОЯТ;
– регулирование права собственности на РАО и ОЯТ, закрепление обязанностей производителей отходов, разделение сфер ответственности государства и субъектов хозяйственной деятельности за захоронение РАО и долговременное хранение ОЯТ;
– определение правового положения специализированной организации по обращению с РАО и ОЯТ и выводу из эксплуатации, ее полномочий и процедур взаимодействия с производителями РАО и ОЯТ;
– создание финансовой основы системы в форме специального накопительного фонда;
– организацию и функционирование инфраструктуры (сети специализированных коммерческих предприятий);
– закрепление основ международного сотрудничества РФ в сфере обращении с РАО и ОЯТ.

В законе следует отразить основные положения, содержащиеся в нормах безопасного обращения с радиоактивными отходами МАГАТЭ, в частности, основополагающие «Принципы обращения с радиоактивными отходами». Кроме того, при разработке проекта закона необходимо учитывать результаты международного сотрудничества, например, последний проект TACIS – «Определение стратегии для АЭС Российской Федерации по обращению с радиоактивными отходами для их окончательного захоронения, включая проект закона и организационной структуры».

Общее руководство единой государственной системой должен осуществлять уполномоченный орган управления. После завершения реструктуризации и реформирования ФААЭ таким органом должна стать государственная корпорация «Росатом».

Специализированная организация

Для централизованного текущего управления и непосредственной организации всех видов деятельности по обращению с РАО и ОЯТ и выводу из эксплуатации, по примеру передовых зарубежных стран, нужно создать единую специализированную организацию (условное название «РосРАО»). В сферу ее ответственности, в частности, могут входить:

– строительство централизованных хранилищ для РАО и ОЯТ и могильников для последующего захоронения отходов;
– хранение, транспортирование, утилизация РАО и ОЯТ и захоронение РАО;
– вывод из эксплуатации объектов использования атомной энергии;
– учет и регистрация производителей РАО и ОЯТ, ведение кадастра мест хранения РАО и ОЯТ, ядерных объектов, требующих проведения работ по выводу их из эксплуатации;
– планирование работ по приему РАО и ОЯТ от организаций-производителей;
– координация деятельности предприятий, оказывающих услуги по кондиционированию РАО, транспортированию РАО и ОЯТ, захоронению РАО, централизованному долговременному хранению ОЯТ и выводу из эксплуатации;
– реабилитация загрязненных территорий и сооружений.

Специализированная организация должна оказывать услуги по окончательной изоляции РАО и долговременному централизованному хранению ОЯТ всем российским предприятиям-производителям таких отходов, вне зависимости от ведомственной и территориальной принадлежности. Она может быть создана корпорацией «Росатом» в форме учреждения, финансируемого собственником. Такая организация – некоммерческая, однако ее статус позволяет осуществлять предпринимательскую деятельность для достижения уставных целей, в том числе проводить отдельные работы своими силами.

Для финансирования работ по окончательной изоляции РАО, длительному централизованному хранению ОЯТ и выводу из эксплуатации объектов использования атомной энергии необходимо создать специальный федеральный накопительный фонд. Он может быть собственностью корпорации «Росатом» и передаваться специализированной организации в оперативное управление. Основными источниками фонда должны стать обязательные регулярные взносы организаций-производителей РАО и ОЯТ, а также средства из федерального бюджета на обращение с «историческими» РАО.

***

В настоящее время в Федеральном агентстве по атомной энергии разрабатывается проект закона «Об обращении с радиоактивными отходами». Предложения, высказанные в данной статье, не всегда совпадают с позицией его разработчиков и с официальной точкой зрения. В то же время автор надеется, что отдельные положения могут быть полезны при дальнейшей работе над законопроектом. Итогом работы может стать принятие необходимого и давно ожидаемого законодательного акта.

Важными элементами нормативного правового регулирования отношений, связанных с обращением с РАО и ОЯТ, являются федеральные целевые программы. Первой в этой области стала ФЦП «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996 – 2005 гг.». Ход реализации ФЦП «РАО» был значительно осложнен финансово-экономической ситуацией в стране, средства на ее реализацию практически не выделялись.
Основные положения ФЦП «РАО» были включены в другую федеральную программу – «Ядерная и радиационная безопасность в России в 2000-2006 гг.». Однако в 2001-2004 годах ее бюджетное финансирование не превышало 28% от запланированного уровня; в результате эта программа не могла обеспечить даже начало работ по решению накопленных проблем ядерного наследия.
В 2007 году Правительство РФ утвердило новую ФЦП «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года». В ее рамках должна необходимо выработать государственную стратегию обращения с РАО и ОЯТ, принять решение об их окончательной изоляции, создать необходимые технологии и элементы инфраструктуры (в том числе национальные объекты окончательной изоляции высокоактивных отходов), а также, что немаловажно, организационно-правовые механизмы экономически эффективного обращения с РАО в процессе хозяйственной деятельности.