9 октября 2009

О неотложных проблемах государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии

Термин «государственное регулирование» широко применяется в современном  законодательстве. Под государственным регулированием в общем случае понимается комплекс мер, применяемых государством для установления правовых основ, управления и корректировки тех или иных экономических, социальных или иных процессов.

В соответствии с административным правом Российской Федерации государственное управление и государственное регулирование являются близкими и не всегда различимыми правовыми методами (императивным и диспозитивным) реализации единой государственной политики. Это отражено в известной максиме административного права: «Управляя, государство регулирует, а регулируя – управляет».

Понятие «государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии» согласно федеральному закону «Об использовании атомной энергии» объединяет следующие взаимосвязанные составные части:
– нормативное правовое регулирование (установление обязательных требований и процедур);
– государственную разрешительную деятельность и оценку соответствия (лицензирование, заключения по результатам экспертиз, аккредитацию, сертификацию и т.п.);
– государственный контроль (надзор).

Эти элементы зародились и получили развитие еще в рамках Минсредмаша СССР, который совместно с Минздравом СССР выполнял функции государственного регулирования безопасности в атомной отрасли. Для этого в Минсредмаше были созданы и функционировали службы, функции которых позже были названы государственным регулированием безопасности при использовании атомной энергии.

19 июля 1983 года на базе созданной в 1972 году в составе Минсредмаша СССР Государственной инспекции по ядерной безопасности (Госатомнадзор СССР) был образован независимый от Минсредмаша СССР Госатомэнергонадзор СССР, что фактически положило начало межведомственному разделению государственных функций регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

А через три года, 26 апреля 1986 года на одном из реакторов Чернобыльской АЭС произошла Чернобыльская авария, ставшая крупнейшей катастрофой в истории атомной энергетики, обострившая проблемы и ужесточившая регулирование безопасности.

На законодательном уровне разделение функций регулирования безопасности было закреплено принятием в 1995 году федерального закона «Об использовании атомной энергии».


Рисунок 1

Установленные этим законом основы системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии отражали ситуацию начала 90-х годов (рис. 1) и за прошедшее время не претерпели изменений, хотя в стране произошли фундаментальные социально-экономические и политические преобразования:
– восстановлены утраченные в 90-е годы государственное управление и контроль в ключевых областях, определяющих национальную безопасность Российской Федерации;
– принят федеральный закон «О радиационной безопасности населения», определивший правовые основы обеспечения радиационной безопасности, другие специальные законы по вопросам регулирования санитарно-эпидемиологической, экологической, пожарной и промышленной безопасности, Градостроительный кодекс РФ и ряд других законов, регламентирующих отдельные аспекты безопасного использования атомной энергии;
– ратифицирован ряд международных конвенций, в том числе Конвенция о ядерной безопасности и Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами;
– определены основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности (ЯРБ), создана эффективная система государственного управления использованием атомной энергии;
– принципиально возросла безопасность атомных объектов и производств (технологий);
– создано законодательство, соответствующее развитой рыночной экономике, включая законы по лицензионному праву, государственному надзору (контролю) и техническому регулированию;
– произошло широкое внедрение рыночных отношений в атомную отрасль, что, в частности, привело к преобразованию ФГУПов в ОАО и созданию Госкорпорации «Росатом».

Однако эти преобразования не затронули систему государственного регулирования безопасности в целом, которая больше не соответствует достигнутому уровню безопасности ядерно- и радиационно-опасных объектов, обеспечивающему социально приемлемый риск их эксплуатации (рис. 2).


Рисунок 2

В России действует пять (!) федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии и наделенных всеми необходимыми полномочиями в соответствии с законодательством и международными обязательствами РФ.

Радиационную безопасность одновременно регулируют четыре из пяти таких органов, ядерную безопасность – два органа (рис. 3).


Рисунок 3

Такого изобилия органов регулирования нет ни в одной стране мира, так что следует говорить не вообще об «усилении государственного регулирования безопасности», а о реальном повышении его эффективности за счет исключения дублирования деятельности органов регулирования (кроме МЧС России), перераспределения их функций и задач с учетом потенциальной величины и характера контролируемой опасности. Именно такой подход к оптимизации регулирования безопасности декларируется в руководящих документах МАГАТЭ.

В настоящее время Россия находится на этапе, требующем ускоренных и устойчивых темпов инновационного развития атомной отрасли. Это соответствует общемировой проблеме увеличения энергопотребления при одновременном снижении негативного влияния на экологию Земли. На современном этапе научно-технического развития решение двух глобальных мировых проблем – увеличения энергопотребления и снижения нагрузки на экологию – возможно только путем увеличения доли выработки электроэнергии наиболее экологически чистым способом ее производства на атомных станциях при одновременном снижении сжигания на тепловых электростанциях ценных невозобновляемых природных ресурсов (угля, нефти, газа), достойных лучшего применения.

Одним из факторов, в наибольшей степени сдерживающих широкое использование атомной энергии в энергетике, медицине, промышленности и обуславливающих отставание России в этой области, является несоответствие существующей системы лицензирования и надзора достигнутому уровню безопасности, обеспечивающему социально приемлемый риск, и рыночным отношениям в целом. Более того, эта система сегодня откровенно противоречит стратегии дерегулирования (дебюрократизации) российской экономики, а значит – общей стратегии реформ и социально-экономическому развитию страны.

Действующая система создает условия для процветания коррупции, как нелегальной, так и существующей почти открыто. Более того, отдельные направления лицензирования и надзора успели коммерциализироваться, превратившись в самостоятельный род бизнеса, беззастенчиво рекламирующий себя в Интернете.

Согласно утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 196 «Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», коррупционные факторы выражаются, в частности, в отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти, выборочном изменении объема прав.

Например, в «Положении о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии», утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 г. № 865, условиями для проявления коррупционных факторов являются:
– наличие дублирующих разрешительных полномочий Ростехнадзора и органов санитарно-эпидемиологического надзора (пункт 12г);
– лицензирование деятельности, для которой не установлены условия ее безопасного осуществления ввиду отсутствия ядерной и радиационной опасности (пункты 5 и 6 приложения к Положению);
– отсутствие срока принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии, исчисляемого с даты регистрации документов, представленных для получения лицензии;
– отсутствие условий и оснований для принятия решения по установлению срока действия лицензии (пункт 6);
– возможность выборочного применения (отмены) лицензирующим органом нормативных требований по безопасности (пункт 24).

Законодательную основу преобразований, направленных на либерализацию систем государственного регулирования в России, составляют федеральные законы «О техническом регулировании», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (рис. 4).


Рисунок 4

Однако в области регулирования ЯРБ первый из упомянутых законов не реализован, так как не изданы необходимые подзаконные акты и технические регламенты.

Второй закон не распространяется на деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии, и правовые аспекты лицензирования в этой области остались неурегулированными и неунифицированными на законодательном уровне.

Положения третьего из упомянутых законов, касающиеся надзора за ЯРБ, должны вступить в силу с 1 января 2010 года, однако в настоящее время надзорное лобби предпринимает серьезные усилия для их фактической отмены.

В основу повышения эффективности регулирования безопасности и корректировки действующих механизмов регулирования должен быть положен принцип МАГАТЭ, согласно которому «структура и ресурсы режима регулирования должны быть установлены таким образом, чтобы они соответствовали потенциальной величине и характеру контролируемой опасности».

В настоящее время лицензирование в области использования атомной энергии в равной мере применяется ко всем видам деятельности и объектам, независимо от их потенциальной опасности (рис. 5).


Рисунок 5

Ростехнадзор выдает около 350 видов лицензий в этой области (для сравнения: федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусмотрено лицензирование всего около 90 видов деятельности во всех других отраслях). Количество выдаваемых Ростехнадзором лицензий в десятки, а то и в сотни раз превышает действительно необходимое количество; лицензирование превратилось в некую самоцель, для достижения которой «производительность труда» работников лицензирующего органа намного превышает соответствующие показатели их зарубежных коллег.

При этом отдельные предприятия атомной отрасли имеют по несколько десятков лицензий, выданных, по сути, на искусственно размельченные работы.

Для устранения избыточности и дублирования в разрешительной деятельности методы ее применение должно строго соответствовать критериям потенциальной величины и характера контролируемой опасности. В области использования атомной энергии по этим критериям естественным образом выделяются следующие категории видов деятельности (работ, услуг) и организаций:
I категория – сооружение, эксплуатация, вывод из эксплуатации ядерных установок и иных объектов с ядерными материалами, представляющие в связи с этим глобальную ядерную опасность широкомасштабного распространения радиации;

II категория – эксплуатация радиационных источников, производство или использование продукции, содержащей радиоактивные вещества, то есть деятельность, не представляющая ядерной опасности, а радиационная опасность которой носит локальный характер;

III категория – обращение с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами при их транспортировании, безопасность которого обеспечивается конструкцией транспортного упаковочного комплекта и условиями перевозки;

IV категория – научные исследования, экспертизы и изыскания, проектирование ядерных установок, радиационных источников или пунктов хранения, конструирование и изготовление для них оборудования, проведение иных работ и предоставление иных услуг в области использования атомной энергии, при которых не используются ядерные материалы и радиоактивные вещества и, следовательно, не представляющие ни ядерной, ни радиационной опасности.

Очевидно, что к разным категориям видов деятельности и организаций должны применяться различные виды регулирования безопасности (рис. 6).


Рисунок 6

Необходимо ограничить лицензирование видами деятельности I категории, опасность которой носит глобальный характер, и не создавать искусственных препятствий внедрению радиационных технологий в народное хозяйство, в первую очередь, в медицинскую практику.

При этом одновременно будет достигнут и другой важный результат: избавление Ростехнадзора от ненужной работы, благодаря чему можно будет сконцентрировать усилия на наиболее важных направлениях, представляющих действительную ядерную опасность, что повысит качество, действенность и результативность государственного надзора.

В отношении видов деятельности II категории в настоящее время одновременно с лицензированием применяется иная форма разрешения, установленная федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благопо лучии населения» – санитарно-эпидемиологическое заключение, удостоверяющее соответствие деятельности и продукции санитарным правилам по радиационной безопасности.

С целью исключения дублирования самодостаточным видом государственного разрешения для этих видов деятельности должно остаться санитарно эпидемиологическое заключение. Лицензирование этой деятельности не требуется.

Лицензируется в настоящее время и обращение с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами при их транспортировании.

В отношении этой деятельности одновременно действует иная форма разрешения, установленная федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», а также правилами МАГАТЭ и федеральными нормами и правилами, – сертификат - разрешение на транспортирование (перевозку) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, на использование определенной конструкции транспортного упаковочного комплекта и радиоактивного вещества особого вида.

Для видов деятельности III категории государственным разрешением, как и в других странах, должен быть сертификат-разрешение на перевозку, выдаваемый компетентным органом по безопасности перевозок. Лицензирование этой деятельности также не требуется.

Ростехнадзором лицензируется и не представляющая ни ядерной, ни радиационной опасности деятельность организаций-контрагентов IV категории.

Это противоречит Конвенции о ядерной безопасности и нормам МАГАТЭ, согласно которым лицензии выдаются только эксплуатирующим организациям, несущим всю полноту ответственности за безопасность. Организации-контрагенты несут ответственность только за качество работ (услуг), причем обязанность регулировать и контролировать качество возлагается на эксплуатирующие организации. Эти же требования отражены в Конвенции о ядерной безопасности, федеральном законе «Об использовании атомной энергии» и в федеральных нормах и правилах.

В соответствии с этими требованиями в отрасли действует система регулирования и контроля качества работ и услуг, а также аккредитации организаций контрагентов, выполняющих строительно-монтажные, пусконаладочные работы и оказывающих услуги на объектах ОАО «Концерн Энергоатом»; ведется Реестр аккредитованных организаций.

В организациях атомной отрасли действуют сертифицированные (в том числе международными экспертами) системы управления качеством и безопасностью (СМК), соответствующие современным международным стандартам ИСО 9000 и ИСО 14000.

Поэтому лицензирование видов деятельности IV категории, не представляющих ни ядерной, ни радиационной опасности, дублирует перечисленные формы регулирования и контроля и может быть отменено без ущерба для безопасности.

В соответствии с изложенным выше для унификации процедур лицензирования и сокращения количества лицензируемых видов деятельности предлагается под лицензируемых видов деятельности предлагается подготовить законопроект, предусматривающий внесение изменений в федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Эти изменения должны распространить его действие на деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии и дополнить перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, следующими позициями:
– сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и хранилищ радиоактивных отходов, содержащих ядерные материалы;
– деятельность по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях.

Одновременно этот законопроект должен внести изменения в статью 26 «Разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии» федерального закона «Об использовании атомной энергии».

Как отмечалось выше, в настоящее время предпринимаются серьезные усилия по фактическому исключению надзора за ЯРБ из сферы действия федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

С этой целью подготовлен законопроект, который вводит отсутствующее в мировой практике понятие «постоянный надзор», при котором подразделения Ростехнадзора будут размещены на постоянной основе на объектах атомной отрасли, причем безвозмездное обеспечение такой формы надзора возлагается на поднадзорную организацию.

Законопроектом устанавливаются формы и периодичность плановых проверок, противоречащие упомянутому закону.

В перечень поднадзорных видов деятельности в законопроекте включены работы (услуги), не представляющие ядерной и радиационной опасности.

На надзорный орган возлагается проверка знаний работников объектов использования атомной энергии, что противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации, согласно которому эти проверки проводит работодатель.

В целом законопроект неоправданно расширяет полномочия и сферу деятельности надзора, что не соответствует достигнутому уровню безопасности ядерно и радиационно опасных объектов, обеспечивающему социально приемлемый риск их эксплуатации. Предлагаемый законопроект направлен реально не на повышение уровня безопасности, который и сегодня обеспечивает непревышение требуемого нормативными документами социально приемлемого риска, а на повышение бюрократических барьеров и условий коррупционности, препятствующих инновационному развитию отрасли. При этом навязывается иллюзия, что безопасность создается не на рабочих местах эксплуатирующих организаций, а надзором, играющим безусловно важную роль, но лишь фиксирующим достигнутый уровень безопасности и стремящимся подменить собой ежедневный производственный (технологический) контроль работодателя.

Принятие законопроекта потребует значительного увеличения расходов поднадзорных организаций на содержание надзорных органов и, как следствие, увеличение стоимости продукции.

Повышение эффективности государственного регулирования ЯРБ в области использования атомной энергии требует, прежде всего, совершенствования нормативного правового обеспечения в этой области.

Это возможно достигнуть только совместными усилиями ГК «Росатом» и органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, в первую очередь, путем непосредственного взаимодействия госкорпорации с Ростехнадзором, поскольку именно в этих отношениях лежит большинство проблем.

Для разработки проектов соответствующих законодательных актов и иных нормативных правовых документов Госкорпорацией «Росатом» неоднократно предлагалось Ростехнадзору создать межведомственную рабочую группу из представителей Минприроды России, Ростехнадзора, Роспотребнадзора, ФМБА России и ГК «Росатом». Для организации работы межведомственной группы было подготовлено несколько вариантов технического задания (рис. 7).


Рисунок 7

Ростехнадзору необходимо ускорить рассмотрение предложений госкорпорации «Росатом» по организации такого взаимодействия и утверждению программы работ по совершенствованию нормативно - правовой базы в области ядерной и радиационной безопасности.

Первоочередной работой в рамках этой программы должна стать переработка «Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» в соответствии с вышеизложенными предложениями, а также анализ на наличие коррупционных факторов ныне действующих и вновь разрабатываемых нормативных правовых актов, в тои числе федерального закона «Об использовании атомной энергии».