25 июня 2010Версия для печати3422

Система государственного учета и контроля РВ и РАО

Система государственного учета и контроля РВ и РАО

Обмен информацией о выявленных случаях нарушения правил хищения и несанкционированного использования РВ и РАО (согласно проекту постановления)

Развитие и совершенствование системы государственного учета и контроля РВ и РАО препятствует их использованию в противоправных целях и способствует укреплению радиационной и экологической безопасности.

Система государственного учета и контроля (СГУК) радиоактивных веществ (РВ) и радиоактивных отходов (РАО) создана в соответствии с Федеральным законом от 21.11.1995 г. №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ст.22). Целями такой системы являются определение наличного количества РВ и РАО в пунктах (местах) их нахождения, хранения и захоронения, предотвращение потерь, несанкционированного использования и хищений, предоставление органам государственной власти, управления использованием атомной энергии и государственного регулирования безопасности информации об их наличии и перемещении, а также об экспорте и импорте.

Постановлением Правительства Российской Федера-ции от 11 октября 1997 г. № 1298 «Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов» заказчиком работ, связанных с созданием и функционированием СГУК РВ и РАО, определено Министерство РФ по атомной энергии (позднее – Росатом).

В 1998-2000 годах Минатомом России были подготовлены основные правовые и методические документы, обеспечивающие создание и функционирование этой системы. К ним относятся Положение о государственном учете и контроле радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в Российской Федерации, методические рекомендации по проведению первичной инвентаризации РВ и РАО, формы представления оперативной информации по учету и контролю РВ и РАО в системе государственного учета и контроля, а также инструкция по их заполнению, формы федерального государственного статистического наблюдения 2-тп (радиоактивные вещества), 2-тп (радиоактивность) и рекомендации по их заполнению. Это позволило с 1 июля 2000 года приступить к проведению первичной инвентаризации РВ и РАО, а с 1 января 2001 года – начать сбор и анализ оперативной отчетности организаций.

Организационные принципы

Организационно-функциональная схема системы государственного учета и контроля РВ и РАО (рис.1) включает в себя органы управления системой трех уровней – федерального (ГК «Росатом»), регионального (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) и ведомственного (федеральные органы исполнительной власти). Заметим, что ГК «Росатом» в рамках системы выполняет функции органа управления как на федеральном уровне, так и на ведомственном.


Рис. 1. Организационно-функциональная схема системы государственного учета и контроля РВ и РАО

Федеральный орган управления СГУК РВ и РАО должен обеспечивать:
– учет и контроль РВ и РАО на федеральном уровне;
– сбор и анализ информации по учету и контролю РВ и РАО на региональном и ведомственном уровне;
– формирование баз данных для государственного кадастра РАО, пунктов их хранения и захоронения, загрязненных радионуклидами территорий, находящихся в пределах зоны наблюдения организаций;
– организацию информационного взаимодействия органов управления СГУК федерального, регионального и ведомственного уровней;
– проведение научных, методических и программно-технических разработок для создания, функционирования и совершенствования СГУК, доведение их результатов до организаций, ведущих учет и контроль РВ и РАО на всех уровнях;
– разработку совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти нормативных документов (типовых форм учета и контроля РВ и РАО, методик определения их количества и радионуклидного состава т.д.), единого информационного и совместимого программного обеспечения для ведения баз данных;
– координацию работ на федеральном уровне;
– представление органам государственной власти и управления использованием атомной энергии, а также другим заинтересованным органам исполнительной власти информации о наличии и перемещении, экспорте и импорте РВ и РАО в объеме, необходимом для выполнения ими своих полномочий;
– деятельность информационно-аналитических организаций и центра сбора, обработки и передачи информации (Центрального информационно-аналитического центра государственного учета и контроля РВ и РАО, ЦИАЦ), обеспечивающих функционирование системы на федеральном уровне;
– сотрудничество с зарубежными странами в рамках международных соглашений и программ (проектов) по вопросам учета и контроля РВ и РАО.

Органы управления системой на ведомственном и региональном уровне обеспечивают выполнение аналогичных функций в соответствии с масштабом стоящих перед ними задач.

Надзор за функционированием системы возложен на Ростехнадзор, который также осуществляет лицензирование соответствующих видов деятельности, контроль соблюдения установленных норм и правил при обращении с РВ и РАО. Отметим, что количество организаций, зарегистрированных в системе, больше, чем тех, кому выданы лицензии на осуществление деятельности с использованием РВ и/или РАО. Это связано, в основном, с тем, что лицензии выдаются юридическим лицам, а субъектами учета в системе являются территориально обособленные подразделения организаций (только такой подход позволяет учитывать и контролировать перемещение РВ и РАО между объектами их хранения).

Система оперирует тремя информационными потоками.

Оперативная информация представляется от каждого обособленного подразделения организации в течение 10 суток с момента проведения операций, связанных с перемещением или изменением состояния РВ и РАО в месте нахождения, передачей их в другие обособленные подразделения или другим юридическим лицам, получением РВ и РАО. Такой подход позволяет организовать учет и контроль РВ от момента их производства, все их перемещения между обособленными подразделениями юридических лиц до момента перевода их в категорию РАО. Аналогичным образом отслеживаются преобразования и перемещения РАО вплоть до размещения их в пунктах долговременного хранения или захоронения. Поскольку при перемещениях РВ и РАО отчеты представляются как передающей, так и получающей сторонами, обеспечивается контроль сохранности РВ и РАО при передачах между юридическими лицами.


Рис. 2. Динамика создания информационно-аналитических центров


Рис. 3. Динамика развития системы по количеству зарегистрированных
обособленных подразделений организаций

Ежегодная отчетность предприятий по формам федерального государственного статистического наблюдения позволяет не только контролировать правильность отражения операций по обращению с РВ и РАО в оперативной отчетности, но и собирать для дальнейшего анализа дополнительную информацию – о выбросах и сбросах радионуклидов в окружающую среду, радиоактивно загрязненных территориях и т.д.

Периодическая инвентаризация (ежегодная для РВ и проводящаяся раз в пять лет для РАО) позволяет не только уточнять данные о наличии и характеристиках этих материалов в местах их размещения, но собирать дополнительную информацию о характеристиках пунктов хранения.

В целом создание и функционирование СГУК позволило значительно улучшить учет и контроль РВ и РАО на российских предприятиях. Большую роль в этом сыграло введение в действие в 2006 году федеральных норм и правил в области использования атомной энергии (Основные правила учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в организации, НП-067-05), а также усиление надзора за их исполнением со стороны Ростехнадзора.

В настоящее время организован непрерывный контроль радионуклидных источников от производства до утилизации или размещения на хранение в виде РАО. Это не только предотвращает несанкционированное использование РВ, но и позволит в дальнейшем идентифицировать владельцев бесхозных источников. В настоящее время на учете находится более 120 тыс. закрытых радионуклидных источников.

Собираются и систематизируются данные о РАО, пунктах их хранения, установках переработки и кондиционирования, сбросах и выбросах радионуклидов, загрязненных территориях. Впервые разработаны классификаторы такой информации.

Результаты анализа информации, накопленной в системе государственного учета и контроля РВ и РАО, были использованы при подготовке многих руководящих документов, наиболее важными их которых являются Федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» и проект федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами».

Пути совершенствование системы

За время функционирования СГУК РВ и РАО был выявлен ряд недостатков этой системы. Например, из числа органов управления системой исключены Российская академия медицинских наук и Российская академия сельскохозяйственных наук, хотя в их ведении находятся организации, использующие радиоактивные вещества. ФМБА России не включено в перечень федеральных органов государственного регулирования радиационной безопасности. Нет установленного порядка информационного взаимодействия органов управления системы с органами государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии и ограничений по учету РВ в воинских частях и организациях Вооруженных Сил РФ, некоторые классы РВ не учитываются ни на одном уровне.

Кроме того, систему необходимо привести в соответствие с изменившейся структурой и функциями органов исполнительной власти и условиями хозяйственной деятельности предприятий.

В ГК «Росатом» подготовлен проект постановления «Об утверждении Правил организации и функционирования системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов», которое должно заменить Постановление Правительства Российской Федерации от 11.10.1997 г. № 1298. Изменения направлены на выполнение рекомендаций МАГАТЭ, приведение действующих правил в соответствие с ФЗ «Об использовании атомной энергии» в редакции Федерального закона от 05.02.2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», уточнение используемой терминологии, установление разграничений между системой государственного учета и контроля ядерных материалов и СГУК РВ и РАО, устранение указанных недостатков.

В частности, согласно этому документу Министерство природных ресурсов и экологии РФ должно разработать, публично обсудить с органами управления СГУК РВ и РАО и утвердить в установленном порядке положение о надзоре за системой государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов.

Проект постановления также предусматривает, что Ростехнадзор, ФМБА и Роспотребнадзор будут представлять федеральному органу управления СГУК и МВД России в согласованном формате и в согласованные сроки информацию о выданных лицензиях и заключениях о соответствии условий работы с РВ, РАО и радионуклидными источниками санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам, о приостановлении или аннулировании действия разрешительных документов, а также о выявленных случаях нарушения правил учета и контроля, хищения и несанкционированного использования РВ и РАО. Это позволит улучшить координацию и взаимодействие всех федеральных органов исполнительной власти, ответственных за радиационную безопасность и предотвращение случаев несанкционированного использования радиоактивных материалов.

В соответствии с действующими правилами организации ведомственного подчинения не обязаны представлять информацию в региональные информационно-аналитические центры субъектов Российской Федерации, на территории которых осуществляется их деятельность. Такое положение противоречит вступившей в действие статье 11 федерального закона «Об использовании атомной энергии», которая относит к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ в области использования атомной энергии осуществление учета и контроля радиоактивных веществ на подведомственных им территориях в рамках СГУК РВ и РАО. Кроме того, в соответствии с ФЗ «Об использовании атомной энергии» в компетенцию органов государственного управления использованием атомной энергии входят признание (назначение) эксплуатирующих организаций и обеспечение безопасности объектов, если эксплуатирующая организация не способна сделать это. Очевидно, что для эффективного исполнения своих полномочий в этой сфере органы государственного управления должны иметь доступ к информации об учете и контроле РВ и РАО в организациях, которые они признали эксплуатирующими.

Для решения обозначенных проблем в проекте постановления изменен порядок представления организациями отчетных документов. Проект гласит, что «организации и их обособленные подразделения представляют информацию в региональные информационно-аналитические центры по месту осуществления деятельности и в органы управления использованием атомной энергии, признавшие их пригодными эксплуатировать объекты использования атомной энергии. Организации и их обособленные подразделения, находящиеся в ведении и/или координацию и регулирование деятельности которых осуществляют органы управления Системы на ведомственном уровне, представляют информацию в ведомственные информационно-аналитические центры» (п. 23).

Проект устанавливает прозрачные разграничения полномочий между Министерством обороны и системой государственного учета и контроля ядерных материалов. Правила организации и функционирования СГУК РВ и РАО не распространяются на радиоактивные вещества оборонного назначения и ядерные материалы, учитываемые в системе государственного учета и контроля ядерных материалов. При этом впервые вводится понятие «радиоактивное вещество оборонного назначения» – радиоактивное вещество, используемое или предназначенное для использования в составе вооружения или военной техники, комплектующих и запасных частей к ним, специальные изделия, содержащие радионуклиды и предназначенные для технического обслуживания и ремонта вооружения и военной техники (п. 3).

Полномочия федерального органа управления системой расширяются. В дополнение к имеющимся функциям, он получает полномочия по организации контрольных проверок информационно-аналитических центров и отдельных организаций, разработке и утверждению типовых форм учета и отчетности, форм представления оперативной информации и рекомендаций по их заполнению и способам передачи информации, методических рекомендаций по проведению инвентаризации РВ и РАО, пунктов их хранения и захоронения, ОЯТ, установок переработки радиоактивных отходов, загрязненных территорий в зонах наблюдения организаций, порядка заполнения форм федерального государственного статистического наблюдения, рекомендации по учету и контролю обнаруженных бесхозных РВ и РАО.

***
СГУК РВ и РАО должна стать элементом международной системы контроля обращения радиоактивных материалов. Показательно решение Третьего заседания Совета по сотрудничеству в области использования атомной энергии в мирных целях при Интеграционном Комитете Евразийского экономического сообщества, согласно которому предусматривается создание рабочей группы экспертов государств-членов ЕврАзЭС по гармонизации национального законодательства по учету, контролю и хранению источников ионизирующего излучения, обмену опытом и формированию предложений по установлению порядка информационного обмена.