К вопросу о необходимости совершенствования законодательства в области использования атомной энергии на основе современной Концепции ядерного права России для обеспечения инновационного развития атомной отрасли

13 мая 2011
Справочник по ядерному праву. Имплементирующее законодательство. Карлтон Стойбер, Абдельмаджид Шерф, Вольфрам Тонхаузер, Мария де Лурдес вес Кармона. Международное агентство по атомной энергии. Вена, 2010 http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1456_web.pdf

Из истории вопроса

Постановка вопроса о необходимости разработки квалифицированным сообществом специалистов в области использования атомной энергии и юристов, занимающихся вопросами законодательного обеспечения использования атомной энергии, современной Концепции ядерного права  имеет длинную и весьма любопытную предысторию.

Хорошо известно, что идеи совершенствования атомного права и создания Концепции неоднократно высказывалась в печати  и обсуждалась на многочисленных  форумах, посвященных различным проблемам атомной отрасли. Авторы могли бы указать несколько десятков статей со своим участием, чтобы проследить актуальность тех или иных вопросов, возникавших в разные периоды реструктуризации отрасли. Однако мы ограничимся здесь ссылкой только на некоторые из них (1-27).  

">

Нам приходилось быть участниками нескольких  попыток разработки Концепции атомного права, предпринятых в 1992г. Верховным Советом РСФСР, и неоднократно в конце 90-х - начале 2000-х Минатомом России.

Что касается первой из них, то это была, пожалуй, единственная попытка высшего органа законодательной власти страны на деле, а не на словах  системно решить проблему создания российского атомного права. Для этого Комитет по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов – председатель В.П.Ворфоломеев и Комитет по промышленности и энергетике – председатель А.Е.Ерёмин постановили создать рабочую группу для разработки Концепции атомного права и структур законов и подзаконных актов. Руководителем рабочей группы назначен член Верховного Совета, заместитель Председателя подкомитета по радиационной безопасности Е.К.Нестеров, заместители: член Верховного Совета Г.С.Калистратов и профессор У.Я.Маргулис. И хотя развернутый  проект Концепции  и структуры атомного права России рабочей группой Верховного Совета  был в назначенный срок разработан и представлен (мы очень старались), но произошли известные события, связанные с «танковым пожаром» в Белом доме, в котором  «сгорели» и данные проекты и благие пожелания народных депутатов. 

Много позже, начиная с 1998–1999 гг. Министерством по атомной энергии неоднократно  создавался Координационный совет по атомному праву под председательством трёх последовательно сменявших друг друга заместителей Министра и организовывалась работа по инвентаризации отраслевого нормативного правового поля и анализу законопроектной деятельности в отрасли. По результатам этой работы даже была подготовлена (реанимирована) и утверждена Концепция нормативного правового регулирования использования атомной энергии.  Однако, к сожалению, дальнейшей практической работы по реализации этой Концепции не велось, на чем все и закончилось.

В настоящее время в Госкорпорации «Росатом» тоже существует комиссия по атомному праву, назначенная приказом, к результатам деятельности которой видимо относится ФЗ №35 от 8 марта 2011г. «Устав о дисциплине работников»

Несколько примеров из современной истории.

В 2009 г.  в Государственной Думе РФ были проведены заседания Экспертного Совета (19), очередного «Круглого стола» на тему: «Совершенствование законодательства в области использования атомной энергии в современных условиях» и ряд других форумов (27,20,22).

В выступлениях участников (О.А.Супатаева) отмечалось, что совершенствование  законодательства об использовании атомной энергии в современных условиях должно сопровождаться комплексной инвентаризацией всего правового поля в этой области – как действующего законодательства, так и законотворческой деятельности (разрабатываемых законопроектов). Справедливо отмечалось, что только на основе такой инвентаризации, а также постоянного законодательного мониторинга состояния и прогноза развития  правового регулирования может осуществляться выработка новых подходов и принципов к совершенствованию законодательства. При этом подчеркивалось, что  имеющийся опыт позволяет отметить, что темпы развития  законодательного обеспечения серьезно отстают от темпов и масштабов развития отрасли. До настоящего времени (читай – и сегодня!) не приняты многие важные законопроекты, необходимость разработки которых была  определена такими  основополагающими документами, как утвержденные Президентом Российской Федерации "Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности на период до 2010 года и дальнейшую перспективу" и "Программа развития атомной отрасли", а также планами мероприятий и распоряжениями Правительства Российской Федерации по их реализации.

Было бы неплохо, отмечалось в Докладе, посвятить специальное заседание нашего Экспертного совета этой проблеме;  а также проблеме создания современной, отвечающей требованиям времени Концепции атомного права России .

И, наконец, форумы и публикации прошлого года (23-26)  в этой области. В частности, 8 июня 2010г. в Москве, в рамках II Международного форума "Атомэкспо-2010" прошел круглый стол, посвященный законодательному обеспечению развития атомной отрасли. В выступлениях докладчиков отмечались отдельные недостатки действующего законодательства, создающие излишние административные барьеры на пути инновационного развития атомной отрасли или оставляющие неурегулированными отдельные аспекты деятельности в области использования атомной энергии, а также  вносились различные предложения по устранению этих недостатков.

Общие подходы к проблеме законодательного обеспечения развития атомной отрасли были представлены в докладе  «О  концепции развития атомного права России  в современных условиях» (23).

Как отмечалось в докладе, одной из первоочередных задач совершенствования законодательства в области использования атомной энергии в современных условиях модернизации и инновационного развития атомной отрасли является создание современной научно обоснованной Концепции его развития - Концепции атомного права России - 2010. Задачей Концепции атомного права, по мнению авторов, является всесторонняя проработка вопросов, связанных с созданием  обновленной правовой базы  использования атомной энергии в России. При этом особое внимание должно быть уделено регулированию глобальной ядерной опасности (26).

Необходимо подчеркнуть, что высказанное в Докладе предложение разработать Концепцию атомного права Российской Федерации - 2010 было включено в  рекомендации очередного «Круглого стола» (24).

Опыт развития других отраслей российского права и законодательства

В то же время,  во многих отраслях российского законодательства разработаны и активно совершенствуются такие Концепции - например,  хорошо известная Концепция развития гражданского законодательства, Концепция корпоративного законодательства, Концепция экологического законодательства и т.д.  Принятые на  высоком государственном уровне (например, Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства) указанные документы являются важными ориентирами для научно обоснованного и  систематизированного  совершенствования отдельных отраслей (подотраслей, институтов) законодательства. В то же время отсутствие  или слабость отраслевых концепций законодательства затрудняет разработку научных основ всего российского законодательства в целом.

При работе над предлагаемой Концепцией ядерного права  целесообразно использовать опыт разработки аналогичных концепций в других отраслях российского законодательства (включая перечисленные).

Опыт реализации мероприятий, предусмотренных Основами государственной политики в области ядерной и радиационной  безопасности    

Концептуальным документом, предусматривающим основные направления  развития национального законодательства в области ядерной и радиационной безопасности являются хорошо известные Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности (2003 г.). В  2005г. был утвержден План мероприятий, связанных с выполнением второго этапа реализации  указанных Основ; однако известно, что до сих пор  по целому ряду причин, в том числе и объективных, из 12 пунктов мероприятий не выполнена  почти половина и, в том числе:

  • п.7. Подготовка предложений о внесении изменений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии", предусматривающих усиление роли государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;
  • п.8. Разработка проекта федерального закона о ядерных установках военного назначения;
  • п.12.  Разработка предложений о государственном надзоре за ядерной и радиационной безопасностью при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации, хранении и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения.

Что касается п. 4 Плана - подготовки проекта федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами» (16), то все Вы знаете, что данный законопроект был  принят ГД в первом чтении в январе 2010г.; однако рассмотрение его во втором чтении затянулось уже на второй год, что, естественно, внушает определенные опасения насчет его дальнейшей судьбы.

В тоже время на подготовку предложений о внесении изменений в ФЗ «Об  использовании атомной энергии» затрачено много усилий, включая рассмотрение этого вопроса на совместном заседании секции №1 НТС №5 и НТС №12 Росатома 14 февраля 2008г. (14) или работу Межведомственной рабочей группы по приказу Минприроды №115 от 21.04.2010г., а так же целую серию статей.

То же самое можно сказать и о законопроекте о ядерных энергетических установках военного назначения, разработка которого резво стартовала лет семь тому назад – первые редакции даже направлялись на согласования в Министерства, и который сейчас скорее мёртв, чем жив. А о законопроекте о ядерном оружии (1-4) сейчас вообще предпочитают не вспоминать. Есть и другие забытые законопроекты, например в сфере лицензирования и технического регулирования (9,10,12,13,18,21), не потому ли, что у атомной отрасли исчез Федеральный орган исполнительной власти, призванный осуществлять нормативно-правовое регулирование на уровне государственной политики – Министерство?

Система нормативных актов, регулирующих деятельность по использованию атомной энергии и обеспечение её безопасности, по-прежнему является не полной, а входящие в неё законы нуждаются в дальнейшем совершенствовании.  В целях устранения отмеченных недостатков в 2010 г. мы высказывали следующее предложение: Правительству Российской Федерации, в целях  корректировки и формирования основных принципов и задач государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, поручить Госкорпорации "Росатом", компетентным федеральным органам исполнительной власти и  другим заинтересованным организациям разработать План мероприятий, связанных с выполнением третьего этапа реализации "Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу" и обеспечить контроль за его реализацией.

Однако, поскольку  ситуация  в атомной отрасли и нашей страны и во всем мире меняется, сегодня, в 2011 г. может быть более актуальной была бы разработка новой редакции Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности РФ и дальнейшая последовательная работа по  их выполнению.  Ответ на этот вопрос также могла бы дать Концепция ядерного права.

Ядерное право России и международные требования

В 2010 г. году МАГАТЭ выпустило 2 редакцию “Справочника по ядерному праву".  Как указывается в Справочнике, во-первых, чтобы ядерное законодательство было эффективным и действенным, оно должно соответствовать общей правовой и регулирующей структуре государства и отражать уровень и направленность его ядерной программы. Во-вторых, несмотря на индивидуальные потребности национальных правовых систем, весьма выгодным было бы достижение наибольшей согласованности и соответствия между законодательными базами государств в ядерной области на основе международных требований и рекомендаций.   

Рассмотрим  реализацию этого важнейшего положения в  российской законодательной практике в области использования атомной энергии на примере совершенствования правового режима гражданской ответственности за ядерный ущерб и  гармонизации его с нормами международного права.

Как известно, проект федерального закона «О гражданской ответственности за ядерный вред и ее финансовом обеспечении» был внесен в Государственную Думу РФ 16 июля 1996 г. В первом чтении указанный  законопроект был  принят 9 сентября 1998 года. В период с 1999 по 2005 годы законопроект неоднократно рассматривался Советом Государственной Думы, но по различным причинам его рассмотрение во втором чтении переносилось на более поздние сроки, в том числе и в связи с ратификацией в марте 2005 года Российской Федерацией Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб (Вена, 21 мая 1963 года).

В настоящее время подготовлена новая редакция законопроекта для рассмотрения его во втором чтении.  Анализ законопроекта показывает, что он по-прежнему не учитывает основных тенденций развития международно-правового регулирования в области гражданской ответственности за ядерный ущерб и законодательства зарубежных стран в рассматриваемой области.

Законопроект разработан с учетом положений ратифицированной Россией в 2005 г. Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб от 21 мая 1963 г. Однако, сегодняшний этап развития атомной энергетики требует новых подходов к обеспечению безопасности людей и окружающей среды и повышению государственных гарантий финансового обеспечения такой безопасности. В области гражданской ответственности за ядерный ущерб в настоящее время такие гарантии формируются на основе всеобъемлющих и почти идентичных режимов:

а) универсального (глобального) режима, формируемого Венской конвенцией 1997 г. и дополняемого Конвенцией о дополнительном возмещении за ядерный ущерб 1997г.;

б) регионального режима (для стран членов OECD), формируемого Парижской конвенцией 2004г. и Брюссельской дополнительной конвенцией 2004г. (обе конвенции в редакции соответствующих протоколов 2004 г.)

Участие в одном из названных режимов относятся сегодня к международному стандарту гражданской ответственности за ядерный ущерб. Основные принципы и важнейшие положения рассмотренных конвенций признаются  на международном уровне в качестве надлежащих юридических средств при рассмотрении ядерных рисков. Они являются международным критерием для оценки того, соответствует ли национальное законодательство об ответственности за ядерный ущерб имеющимся рискам. Поэтому МАГАТЭ считает, что национальным законодателям следует учитывать преимущества согласования своего внутреннего ядерного законодательства с этими конвенциями. 

Этот вопрос, а также многие другие вопросы, касающиеся направлений, основных целей, принципов и идей развития российского ядерного законодательства, нуждаются в последовательном  концептуальном обосновании.

Новые проблемы развития атомного законодательства

Помимо давно известных, но так и не решенных до сих пор проблем,  в российском законодательстве в области использования атомной энергии закономерно возникают и новые – такие, например, как проблемы законодательного обеспечения кадрового состава атомной отрасли.

Нужно  отметить, что  сегодня вопросы, связанные с подготовкой персонала как одним из факторов, определяющим надежность персонала в целях обеспечения безопасности ядерных объектов и технологий, в федеральном законодательстве  не отражены. Фактически «белым пятном» в нем является и правовое обеспечение требований к составу и содержанию подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области использования атомной энергии с учетом инновационного развития отрасли. А между тем именно профессионализмом, культурой безопасности и чувством ответственности персонала обеспечивается безопасность ядерных объектов и производств (26).

Не отражены в законодательстве и вопросы внедрения культуры безопасности, которая является одним из основных механизмов обеспечения ЯРБ. В своей практической реализации этот термин тесным образом увязан с ответственностью эксплуатирующей организации, а также со всеми аспектами нормативного регулирования и контролем за безопасной эксплуатацией объекта. Внедрение культуры безопасности является важнейшим фактором обеспечения безаварийной работы организаций Госкорпорации «Росатом». Поэтому совершенствование законодательного и иного нормативно-правового обеспечения в сфере работы с персоналом и культуры безопасности должно быть направлено в первую очередь на формирование и поддержание культуры безопасности на корпоративном уровне, а также на проведение контроля и оценки уровня культуры безопасности в организациях Госкорпорации «Росатом» с целью выявления и внедрения перспективных форм работы с персоналом в этой сфере.

Приведенный  краткий анализ современного состояния и  ключевых проблем развития  национального  ядерного законодательства вынуждает нас повторить хорошо известные, но так и не воплощенные в жизнь выводы и предложения:

  1. Инновационное развитие атомной отрасли (включая ее блок обеспечения глобальной ядерной безопасности) требует адекватной законодательной поддержки. Одной из первоочередных задач совершенствования законодательства в области использования атомной энергии в современных условиях модернизации и инновационного развития атомной отрасли является создание современной научно обоснованной Концепции его развития - Концепции ядерного права России, в которой в полной мере должны быть отражены  современные тенденции международно-правового режима безопасного использования атомной энергии и передовая зарубежная практика в этой области.
  2. Следовало бы создать при Экспертном Совете по вопросам законодательного обеспечения атомной отрасли Комитета по энергетике Государственной Думы Российской Федерации рабочую группу по подготовке указанной Концепции, опираясь на опыт работы аналогичной группы экспертов Верховного Совета РСФСР в 1992г.

Авторы: 

Эксперты Комитета Государственной Думы по энергетике (секция по вопросам законодательного обеспечения атомной отрасли)

Г.А.Новиков, д.т.н.

О.А.Супатаева , к.ю.н.

Ссылки на предыдущие публикации

  1. Аврорин Е.Н., Литвинов Б.В., Новиков Г.А. Читая проекты законов / Инф. бюллетень ЦНИИАтоминформ, 1991. № 8.
  2. Новиков Г.А. О правовом регулировании обеспечения безопасности ядерного оружия / Инф. бюллетень ЦНИИАтоминформ, 1992. № 9.
  3. Литвинов Б.В., Новиков Г.А., Щукин В.А. Система нормативно-правовых документов по обеспечению техногенной безопасности человека. Российско-американский симпозиум, г. Снежинск, 1993.
  4. Иванов В.В., Новиков Г.А., Рогожин Ю.А., Сулакшин С.С. Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы в области использования атомной энергии / Сб. науч. трудов Vмеждународной конференции «Экология и развитие стран балтийского региона», 2000.
  5. Иойрыш А.И., Новиков Г.А. О государственном управлении и регулировании в области использования атомной энергии / Инф. бюллетень ЦНИИАтоминформ, 2000. № 6.
  6. Агапов А.М., Новиков Г.А. О государственной системе регулирования ядерной и радиационной безопасности в Российской Федерации / Инф. бюллетень ЦНИИАтоминформ, 2001. № 6.
  7. Новиков Г.А., Супатаева О.А. Принятие решения о признании эксплуатирующей организации как один из важнейших факторов обеспечения ядерной и радиационной безопасности / Инф. бюллетень «Ядерная и радиационная безопасность России», 2001. Вып. 1.
  8. Новиков Г.А., Супатаева О.А. Об управлении обеспечением безопасности / «Атомпресса», 2004. № 12 (593).
  9. Иойрыш А.И., Новиков Г.А., Супатаева О.А. О концепции атомного права России / Инф. бюллетень «Ядерная и радиационная безопасность России», 2004. Вып. 2.
  10. Агапов А.М., Иойрыш А.И., Новиков Г.А., Супатаева О.А. О совершенствовании атомного права и разработке законопроекта «О лицензировании и техническом регулировании деятельности в области использования атомной энергии» / «Росэнергоатом», 2004.    № 7.
  11. Агапов А.М., Новиков Г.А. Государственные гарантии и государственное управление в области использовании атомной энергии / «Росэнергоатом», 2004. № 8.
  12. Новиков Г.А. О необходимости закрепления в проекте закона «О ядерном оружии» норм о лицензировании и надзоре / Инф. бюллетень «Ядерная и радиационная безопасность России», 2005. Вып. 2.
  13. Новиков Г.А. К вопросу о реализации ФЗ «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ / «Новые промышленные технологии», 2006. № 5.
  14. Новиков Г.А. О концепции совершенствования законодательства в области регулирования ядерной и радиационной безопасности и внесении изменений в ФЗ «Об использовании атомной энергии». Доклад на совместном заседании секции № 1 НТС № 5 и НТС № 12 Росатома 14 февраля 2008 года.
  15. Новиков Г.А., Супатаева О.А. О внесении изменений в Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ / «Безопасность окружающей среды», 2008. № 1.
  16. Евстратов Е.В., Агапов А.М., Супатаева О.А. и др. О проекте Федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами». Доклад на IIIМеждународном ядерном форуме 22-26 сентября 2006 года.
  17. Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. Об оптимизации использования государственных разрешительных методов регулирования безопасности как условии инновационного развития атомного энергопромышленного комплекса. Доклад на IIIМеждународном ядерном форуме 22-26 сентября 2006 года.
  18. Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. Об оптимизации нормативно-правового регулирования ядерной и радиационной безопасности (по материалам заседания Круглого стола комитета по энергетике Государственной Думы 16 октября 2008 года) / «Новые промышленные технологии», 2008. № 6.
  19. Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. Об устранении административных барьеров и повышении эффективности нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Доклад на заседании экспертного совета при комитете Государственной Думы по энергетике 24 мая 2009 года.
  20. Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. О совершенствовании обеспечения ядерной и радиационной безопасности в организациях Госкорпорации «Росатом» на основе принципов культуры безопасности. Доклад на IV Международном ядерном форуме 29 сентября - 2 октября 2009 года.
  21. Михайлов М.В., Новиков Г.А. Размышления о государственном регулировании безопасного использования ядерной энергии / «Безопасность окружающей среды», 2009. № 4.
  22. Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. Государственная политика в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в Российской Федерации. Доклад на Х Петербургском Международном форуме ТЭК 23 марта 2010 года.
  23. Супатаева О.А., Новиков Г.А. О концепции развития ядерного права России в современных условиях. Доклад на Круглом столе II  Международного форума «Атомэкспо-2010».
  24. Зайцев К.Б., Егоров Ю.В., Новиков Г.А. Актуальные проблемы законодательного обеспечения развития атомной отрасли / atomic-energy.ru. 2010.
  25. Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. Правовое обеспечение безопасности инновационного развития ядерных технологий в Российской Федерации / atomic-energy.ru 2010.
  26. Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. О совершенствовании подготовленности работников атомной отрасли к обеспечению глобальной ядерной безопасности в условиях инновационного развития ядерных технологий и производства. Доклад на V Международном ядерном форуме 29 сентября - 2 октября 2010 года.
  27. Агапов А.М. О законодательной поддержке инновационного развития атомной отрасли. Доклад на Круглом столе комитета по энергетике Государственной Думы 16 ноября 2009 года.
">