Atomic-Energy.ru

Безопасность перевозок: совершенствование оценки соответствия

24 февраля 2012
Cоответствие системы ОС закону о техническом регулировании

Требования безопасности при перевозках радиоактивных материалов можно заимствовать из зарубежной практики, в том числе из рекомендаций МАГАТЭ. Однако модернизацию системы оценки соответствия в этой области необходимо осуществлять самостоятельно, хотя и с учетом мирового опыта; никто за нас этого не сделает.

Федеральный закон «О техническом регулировании» [1] впервые на законодательном уровне ввел в России понятие «оценка соответствия» (ОС) и определил его как «прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту». В законе идентифицированы различные формы ОС, а именно: государственный контроль (надзор); аккредитация; испытания; регистрация; подтверждение соответствия (сертификация, декларирование); приемка и ввод в эксплуатацию объекта. Закон не ограничивает применение других форм ОС. Введено понятие «правила ОС», под которыми, очевидно, следует понимать правила (процедуры), по которым реализуются формы ОС. Поправки [2] к закону [1] определяют, что «…особенности ОС в области ядерной и радиационной безопасности устанавливаются правительством …» (ст. 5 п. 4). Однако соответствующих документов правительства до сих пор нет, и в России продолжает действовать сложившаяся на основе атомного ([3-9] и т.д.), транспортного и других законодательств система различных форм оценки соответствия – фактически различных форм государственного и других видов контроля в области использования атомной энергии, в том числе для перевозок РМ. В настоящей статье представлены результаты анализа действующей системы ОС для перевозок РМ и предложения по ее модернизации.

Существующая система оценки соответствия

Формально действующая система ОС соответствует закону о техническом регулировании [1] (см. рисунок).

 

Cоответствие системы ОС закону о техническом регулировании

 

Однако более детальный анализ показывает, что система в целом не гармонизирована, многие формы ОС дублируют друг друга, не учитываются концептуальные положения законов о техническом регулировании и лицензировании, имеются серьезные отличия от зарубежной практики. Для подтверждения этого рассмотрим действующую систему на этапах конструирования, изготовления и эксплуатации (перевозки) транспортных упаковочных комплектов (ТУК), как основного элемента обеспечения безопасности перевозок РМ. При этом в качестве критериев оценки системы используем следующие:

  • обеспечение безопасности;
  • соответствие российскому атомному законодательству [3-9] и т.д.;
  • выполнение требований законодательства к формам и правилам ОС [1-2], системам ОС в других областях, в первую очередь, перевозок других опасных грузов (ОГ), к государственному контролю [1], [2], [10], [11];
  • экономическая эффективность применяемых форм ОС (учитывается отсутствие дублирования контроля и отрицательного влияния на инновации);
  • сравнение с практикой других стран [12];
  • сравнение с рекомендациями МАГАТЭ [13-14].

В таблице 1 представлены результаты анализа. Плюс обозначает соответствие критерию, минус – несоответствие, н/п – не применимо по существу или не предусмотрено законодательством (документами), ? – трудно однозначно ответить или нет данных.

 

Таблица 1. Формы оценки соответствия на этапе конструирования транспортных упаковочных комплектов для перевозки радиоактивных материалов

№ п/п

ФОРМА ОЦЕНКИ СООТВЕТСТВИЯ

Критерии формы оценки соответствия

Обеспечение безопасности

Соответствие законодательству

Экономическая эффективность

Соответствие другим областям

Соответствие другим странам

Соответствие МАГАТЭ

1.

Лицензирование конструктора ТУК

+

+*?

-

-**

-

-

2.

Сан.-эпидемиолог. заключение

+

-**

?

+***

-

-

3

Сертификат-разрешение

+

+*

?

+

+

+

4

Сертификация в системе ОИТ

+

+*

?

+

+?

+?

5

Декларация грузоотправителя

+

+*

+

+

+

+

6

Лицензирование соисполнителей конструктора

+

+*?

-

-

-

-

7

Лицензирование экспертных организаций

+

+*

+

-

+?

+?

 

8

Аккредитация органов сертификации

+

+****

+

+

+

+

* - согласно ФЗ «Об использовании атомной энергии», соответствующим постановлениям правительства и ФНП;
** - согласно ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»
*** - согласно ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии…»
**** - согласно ФЗ «О техническом регулировании»
*****- по опыту США, Франции, Великобритании, Японии, Бразилии

 

Как видим, на всех этапах система ОС отвечает критерию «обеспечение безопасности». Уровень безопасности перевозок РМ действительно «рекордный» по сравнению с другими перевозками. В целом все формы в основном соответствуют атомному законодательству, то есть все требования по ОС имеют базу в виде законодательных или других нормативно-правовых актов.

Некоторым несоответствием сути закона [5] является практика выдачи санитарно-эпидемиологических заключений (СЭЗ) на ТУК, а также на специальные транспортные средства для перевозок РМ. Закон устанавливает необходимость «СЭЗ о соответствии условий работы с источниками…». Очевидно, цель – оценить дозовые нагрузки персонала.

На практике же в СЭЗ переписываются из конструкторских документов параметры ТУК с РМ, и оценки доз не производится.

Требование о разрешениях Ростехнадзора руководителям эксплуатирующих организаций (ЭО), то есть  грузоотправителей и грузополучателей, также не соответствует сути закона [3], где в статье 27, очевидно, речь идет только об оперативном персонале (например, начальники смен ЦПУ и другие), неправильные действия или недееспособность которого может привести к серьезным последствиям, а не о директорах предприятий, как это указано в [9].

Как видно из таблицы 1, по другим критериям несоответствий гораздо больше. Так, на этапе конструирования один и тот же объект регулирования (конструкция ТУК) проверяется четыре раза – в рамках лицензирования, при выдаче сертификата-разрешения, сертификации в системе ОИТ и выдаче СЭЗ. Кроме того, лицензии на конструирование необходимо получить всем соисполнителям (формально – вплоть до разработчиков краски, болтов и других элементов конструкции). На этапе изготовления также имеет место дублирование при лицензировании и сертификации ОИТ для одного и того же объекта – изготовляемого ТУК. Все соисполнители работ по изготовлению также должны иметь лицензии. Поэтому говорить об экономической эффективности не приходится, тем более, учитывая, что лицензирование является наиболее жесткой формой регулирования, не способствующей конкуренции.

Лицензирование конструирования и изготовления ТУК, и тем более соисполнителей работ, противоречит российскому законодательству для других опасных производств и перевозок других ОГ, мировому опыту и рекомендациям МАГАТЭ.

В определенной степени соответствует зарубежному опыту форма сертификации оборудования, изделий и технологий (система ОИТ). Однако некоторые ее требования повторяются в системе выдачи сертификатов-разрешений. Этого можно избежать, если в рамках системы ОИТ сертифицировать систему качества изготовителя, как это делается, например, в США и Великобритании [12], а не повторно рассматривать конструкцию ТУК.

Для этапа эксплуатации в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ [14] лицензируются далеко не все ЭО, а только ЭО, осуществляющие отправку (приемку) высокоактивных РМ. Для многих работ МАГАТЭ рекомендует более мягкие формы регулирования (регистрацию или извещение о деятельности).

Лицензирование перевозчика ОГ, а также погрузо-разгрузочных работ с ОГ является общепринятой практикой, как в нашей стране, так и за рубежом. Однако в России перевозчик РМ фактически получает лицензию дважды – в Минтрансе как перевозчик ОГ и в Ростехнадзоре как перевозчик ОГ класса 7. А в США, например, для автотранспорта требуется регистрация, а не лицензирование, и только для перевозок РМ очень большой активности [12]; регистрацию осуществляет один орган – Министерство транспорта, а не атомный надзор.

Согласование маршрутов перевозок неэффективно, учитывая масштабы нашей страны, и тот факт, что многие перевозки проходят по нескольким регионам. Гораздо проще и эффективнее создание базы данных с указанием дорог (маршрутов), где перевозка ОГ запрещена, и соответствующим размещением знаков на дорогах, как это и делается за рубежом.

Для всех этапов законы о лицензировании [10], государственном контроле [11] и техническом регулировании [1] предусматривают лицензирование или аккредитацию экспертных организаций и органов сертификации. В этом отношении нет особых отличий и от зарубежной практики.

В целом, по результатам анализа следует отметить, что формы ОС в виде выдачи сертификатов-разрешений на конструкции упаковок (ТУК) и перевозки РМ, а также в виде деклараций грузоотправителя наиболее полно согласуются с международной практикой и рекомендациями МАГАТЭ.

Предложения по модернизации

По результатам анализа действующей системы ОС, разработаны предложения по ОС для различных грузов РМ на этапе разработки и изготовления ТУК и некоторых РМ, а также при эксплуатации ТУК (таблица 2).

 

Таблица 2. Формы оценки соответствия на этапе изготовления транспортных упаковочных комплектов для перевозки радиоактивных материалов

№ п/п

ФОРМА ОЦЕНКИ СООТВЕТСТВИЯ

Критерии формы оценки соответствия

Обеспечение безопасности

Соответствие законодательству

Экономическая эффективность

Соответствие другим областям

Соответствие другим странам

Соответствие МАГАТЭ

1.

Лицензирование изготовителя ТУК

+

+*

-?

-

-**

-

2

Сертификация в системе ОИТ

+

+*

?

+

+?

+?

3

Декларация грузоотправителя

+

+

+

+

+

+

4

Лицензирование соисполнителей изготовителя

+

+*

-?

-

-**

-

5

Лицензирование экспертных организаций

+

+*

?

+?

?

?

6

Аккредитация органов сертификации

+

+****

?

+****

+

+

* - согласно ФЗ «Об использовании атомной энергии» и соответствующим постановлениям правительства;

** - согласно ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»

*** - согласно ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии…»

**** - Согласно ФЗ «О техническом регулировании»

 

Таблица 3. Формы оценки соответствия на этапе эксплуатации (перевозки) транспортных упаковочных комплектов с радиоактивными материалами

№ п/п

ФОРМА ОЦЕНКИ СООТВЕТСТВИЯ

Критерии формы оценки соответствия

Обеспечение безопасности

Соответствие законодательству

Экономическая эффективность

Соответствие другим областям

Соответствие другим странам

Соответствие МАГАТЭ

1.

Лицензирование грузоотправителя

+

+

?

-

+?

+?

2.

Регистрация грузоотправителя

н/п

н/п

н/п

-

+

+

3.

Извещение деятельности грузоотправителя

н/п

н/п

н/п

-

+

+

4.

Лицензирование перевозчика РМ

+

+

?

+

-

+

5.

Регистрация, извещение перевозчика РМ

н/п

н/п

н/п

-

+

+

6.

Лицензирование перевозчика грузов

+

+

?

+

?

н/п

7.

Лицензирование перегрузочных работ ОГ

 

 

?

 

 

 

8.

Сан.-эпидем. заключение на ТС

+

-

?

-

-

-

9.

Сертификация ТС

+

+

?

+

+

н/п

10.

Сертификат-разрешение

на перевозку

+

+

?

+

+

+

11.

Согласование маршрута автотранспорта

+

+

?

+

-

-

12.

Декларация грузоотправителя

+

+

?

+

+

+

13.

Лицензирование (аккредитация) экспертных организаций

+

+

?

+?

?

?

14.

Разрешение руководителям

+

-?

?

-

-

-

 

Основные изменения предусматривают:

  • сокращение видов деятельности, требующей лицензирования (с учетом российского законодательства, международной практики и рекомендаций МАГАТЭ);
  • замену для организаций, осуществляющих перевозки РМ небольшой активности, лицензирования регистрацией или извещением о деятельности;
  • гармонизацию с формами ОС в других областях, в первую очередь, в области перевозок других ОГ;
  • исключение дублирования различных форм оценки для одного объекта регулирования;
  • максимальное применение форм ОС, принятых за рубежом и в правилах МАГАТЭ (сертификаты-разрешения на конструкции и перевозки, декларация грузоотправителя);
  • применение дифференцированного подхода к использованию той или иной формы ОС, исходя из степени потенциальной опасности груза РМ.

Как видно из таблицы 2, в предлагаемой системе исключены следующие формы ОС: лицензирование конструирования и изготовления ТУК и другого оборудования, в том числе соисполнителей работ; получение разрешений Ростехнадзора руководителям организаций; СЭЗ на ТУК, транспортные средства; согласование маршрутов автоперевозок. При этом предлагается выдавать СЭЗ не на ТУК, а на технологию (регламент) работы с ТУК на конкретных предприятиях (при подготовке, отправке и приемке). Для работ при перевозке таких заключений не требуется, так как в ходе перевозки подавляющее большинство грузов РМ обслуживается одинаково.

Предлагаемые формы ОС не обеспечивают полного исключения дублирования контроля одного и того же объекта регулирования; они гарантируют только отсутствие двух разрешительных документов на один объект (лицензия, сертификат, СЭЗ и другие). Для исключения дублирования необходимо составить полный перечень требований безопасности и для каждого требования определить процедуры ОС, как это и предусмотрено [1], и после этого можно группировать процедуры ОС по формам (лицензирование, сертификация и т.д.). Например, наличие и адекватность аварийного плана или программы радиационной защиты может проверяться при лицензировании, а может – при выдаче сертификата-разрешения на перевозку. Также, в частности, следует четко определить, что проверяется при лицензировании перевозчика Минтрансом России, а что – Ростехнадзором, и т.д.

В заключение следует отметить, что модернизация системы ОС практически не требует изменения законов, достаточно изменений в актах, утверждаемых правительством. Но в любом случае необходима кропотливая совместная работа заинтересованных государственных органов, которую никто, кроме самих российских специалистов, не сделает.

Автор

Ершов Владимир Николаевич
ФГУП «Аварийно-технический центр Минатома России»

Литература

  1. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 02.12.2002 №184-ФЗ.
  2. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» от 01.05.2007 № 65-ФЗ.
  3. Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21.11.95 № 170-ФЗ.
  4. Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 09.01.95 № 3-ФЗ
  5. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.99 № 2-ФЗ.
  6. Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии: (постановление Правительства РФ от 14.07.97 № 865).
  7. Положение о лицензировании деятельности при использовании радиоактивных материалов в оборонных целях: (постановление Правительства РФ от 20.06.2000 № 471).
  8. Положение о государственном компетентном органе по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них: (постановление Правительства РФ от 10.03.2001 № 204, с изменениями от 15.09.2009 № 751)
  9. Перечень должностей работников объектов использования атомной энергии, которые должны получать разрешения Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности на право ведения работ в области использования атомной энергии: (постановление Правительства РФ от 03.03.97 № 240).
  10. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 № 128-ФЗ (с изменениями, последнее от 30.12.2008).
  11. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 26.12.2008 № 294-ФЗ.
  12. Отчет (промежуточный) «О выполнении работ по государственному контракту (договору) от 22.01.2007 № 3.30.07.23 «Комплекс работ в обеспечение отработки технологии транспортирования радиоактивных материалов…..». Этап 1. ФГУП АТЦ СПб, 2007. Инв. № А/О 051/07.
  13. Правила безопасной перевозки радиоактивных материалов. МАГАТЭ. Вена, 2005
  14. Международные основные нормы безопасности для защиты от ионизирующих излучений и безопасного обращения с источниками излучения. Серия изданий по безопасности № 115. МАГАТЭ. Вена, 1996.