Atomic-Energy.ru

О разработке концепции ядерного права России с учетом рекомендаций МАГАТЭ в сфере организационной культуры

15 июня 2012

Содержание

  1. Понятия организационная культура, культура безопасности и система управления
  2. О законодательной и регулирующей основе безопасности МАГАТЭ и России
  3. Основополагающие принципы и структура ядерного права МАГАТЭ (Справочники 2006г. и 2010г.)
  4. Основные принципы государственной политики Российской Федерации  (ОСНОВЫ         Пр-539      2012г.)
  5. Заключительные положения и выводы
  6. Литература

1. Понятия организационная культура, культура безопасности и система управления

Фактически с начала зарождения деятельности по использованию ядерной энергии она носила черты наднационального, так сказать внешне государтвенного, характера. Кстати и первые теоретические и практические результаты этой деятельности были достигнуты, интернациональной командой представителей разных стран. Практическое использование ядерной энергии  и развитие ядерного бизнеса представляет собой развивающуюся наукоёмкую, высокотехнологическую  деятельность с присущими рисками и высокой степенью потенциальной опасности. Оно требует  создания специализированных предприятий и компаний,   организации и нормативно–правового регулирования их деятельности.

По мере увеличения гражданского использования  ядерной энергии, сооружения и эксплуатации  АЭС в ряде стран деятельность по использованию делящихся и радиоактивных материалов и ионизирующих излучений всё более приобретала характер международной деятельности. Этому способствовало создание ряда международных организаций, таких как МКРЗ, НКДАР и особенно МАГАТЭ, целью создания которой было установление контроля за использованием делящихся материалов для предотвращения распространения ядерного оружия, обеспечения ядерной безопасности, установления и проведения в жизнь  гарантий мирного сотрудничества в этой области.

Благодаря международному статусу этих организаций они привлекали высокопрофессиональных экспертов, использовали и развивали научно-практические наработки и методы в области организации  и управления деятельностью, такие как организационная культура, и особенно в области обеспечения безопасности деятельности с высоким уровнем риска, такие как культура безопасности, изложенная в основном в докладах INSAG, и  система управления, изложенная в требованиях безопасности № GS-R-3 и других документах МАГАТЭ, являющиеся частями или одними из направлений организационной культуры.

Организационная культура как интегральная характеристика организации (ее деятельности) – это комплекс базовых приемов и правил решения проблем для того, чтобы научиться справляться с проблемами внешней адаптации и внутренней интеграции работников, (комплекс) подтвердивший свою состоятельность в прошлом и актуальный на будущее, который должен передаваться новым членам организации (по Э. Шейну).

«Культура безопасности – квалификационная и психологическая подготовленность всех лиц, при которой обеспечение безопасности атомных станций является приоритетной целью и внутренней потребностью, приводящей к самосознанию ответственности и к самоконтролю при выполнении всех работ, влияющих на безопасность» (ОПБ-88/97).

Система управления представляет собой комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, включающих структуру, ресурсы и процессы, устанавливающий политику и цели и позволяющий достичь эти цели безопасным, эффективным и результативным образом. Она реализует системный подход для содействия глобальному режиму безопасности и опирается на вовлечение персонала,  на процессный подход и управление качеством для поддержания культуры безопасности (GS-R-3).

Организационная культура представляется действительно интегральной характеристикой организации (ее деятельности), составляющими частями которой являются Культура безопасности  и  Система управления.

Определения связывают организационную культуру и культуру безопасности с позицией, образом мыслей и поведением отдельных лиц, а также со стилем деятельности организаций.

Как видно, культура безопасности, направленная главным образом на обеспечение компетенции специалистов в области безопасности, является частью организационной культуры, в рамках которой функционируют все сотрудники  организации. Поэтому цели, задачи и критерии культуры безопасности должны вписываться в общую  профессиональную и социальную культуру, что соответствует и рекомендациям МАГАТЭ.

В организационной культуре обычно выделяют три ключевых момента:

  • базовые предположения, которые создаются и декларируются родоначальниками организации и которых придерживаются все (большинство) членов организации в своем поведении и действиях. Базовые предположения основываются на видении и восприятии окружающего мира (внешняя адаптация);
  • ценности, которые разделяются и которыми руководствуются члены организации (внутренняя интеграция, обеспечивающая синэргетический эффект, эмерджентность);
  •  символика (ритуалы), посредствам которой ценностные ориентации передаются членам организации (обучение и повышение квалификации работников, наставничество, коллективный отдых и т.п. базовые приёмы и правила – способы внутренней интеграции).

Организационная культура формирует общее культурное пространство (команду в американской модели, семью в японской модели, общину/артель в старорусской крестьянской модели и трудовой коллектив в советской) и способствует повышению вклада работника в достижение наивысшей эффективности деятельности организации, путем:

  • восприятия сотрудниками себя как субъекта, влияющего на общую результативность деятельности, определяющего стратегию развития организации;
  • осознания и принятия личной ответственности за общий продукт совместной деятельности организации;
  • ориентации сотрудника на поиск, разработку и воплощение наиболее оптимальных способов осуществления своей деятельности;
  • увеличения «человеческого капитала» организации за счет образовательного и воспитательного эффекта (человек – наиболее важный актив организации);
  • приверженности рабочей (служебной – «честь имею») этике, честности и качеству, мотивации на общие ценности и имидж организации;
  • повышения профессионализма и приобретения глубоких знаний того, чем занимаешься;
  • отказа от плохо изученной деятельности - не делай того, что не знаешь (для успешной деятельности завтра необходимо знать о явлении в 10 раз больше, чем это требуется сегодня для решения конкретной задачи в практическом утилитарно-тривиальном плане, по Ю.Б. Харитону).

Организационная культура выполняет целый ряд функций:

  • Охранная функция - состоит в создании барьера, ограждающего организацию от нежелательных внешних воздействий («мы и не мы»), реализуется через запреты (табу), ограничивающие нормы;
  • Интегрирующая функция — формирует чувство принадлежности к организации, усиливает систему социальной стабильности в организации. Организационная культура — своего рода социальный клей, который помогает сплачивать организацию, обеспечивая присущие для нее стандарты поведения;
  • Регулирующая функция — поддерживает правила и нормы поведения, является средством, с помощью которого формируются и контролируются формы поведения и восприятия, целесообразные с точки зрения данной организации;
  • Адаптивная функция – облегчает приспособление  работников друг к другу, выражается в чувстве общности всех членов организации;
  • Ориентирующая функция - направляет деятельность организации и ее участников в необходимое русло;
  • Мотивационная функция – создаёт определённые стимулы, усиливает вовлечённость в дела организации и преданность ей;
  • Функция имиджа организации - формирует определенный имидж организации – образ в глазах окружающих, отличающий ее от любой другой.

Главной функцией организационной культуры является формирование в сознании членов организации образа, при котором работники отождествляют себя с организацией, а главной задачей является мобилизация энергии членов организации на достижение целей организации.

 Культура безопасности использует основную идею организационной культуры, состоящую в том, что (применительно к ядерной безопасности) эффективность ядерной безопасности зависит не только от оборудования, структуры и качества процесса управления технологиями  ядерного объекта, но и от поведения и действий людей.

Даже прекрасно организованная система не будет работать, если не соблюдаются необходимые нормы и правила поведения, если отсутствует профессионализм и мотивация, мировоззрение и другие характеристики работников, требуемые организационной культурой.

Культура безопасности ставит во главу эффективности деятельности организации и работника организации его индивидуальную культуру и мотивацию на коллективный труд, личный вклад и ответственность.
Культура безопасности не может   реализовываться и быть достигнута малокультурными и безответственными работниками.

Основными чертами культуры безопасности являются:

  • Ответственность – реализуется через установление и описание ответственности организации, должностных обязанностей и понимание их отдельными лицами;
  • Приверженность – требует демонстрации высокого приоритета безопасности на уровне руководителей и признания общих целей безопасности отдельными лицами;
  • Мотивация – формируется посредством методов руководства, постановки целей и создания системы поощрений и наказаний и посредством формирования внутренней позиции отдельных лиц;
  • Надзор (контроль) – включает практику ревизий и экспертиз и готовность реагировать на критическую позицию отдельных лиц;
  • Личное осознание – определяет понимание важности обеспечения безопасности;
  • Знания и компетентность (профессионализм) – обеспечиваются через профессиональную подготовку и инструкции для персонала, а также его самоподготовку и общую культуру, впитываемую с детства.

Культура безопасности создается персоналом эксплуатирующих организаций непосредственно на рабочих местах эксплуатирующих организаций на основе достижения высокого качества в трех главных сферах:

  • качество персонала на основе общей культуры, воспитания, образования, профессионализма, идеологии и психологии безопасности, формирующих корпоративную культуру;
  • качество оборудования, включая его безопасность, эксплуатационную надежность, эргономичность и эстетичность;
  • качество технологических процессов, включая их безопасность, и четкость технического оформления, оформления организационно-распорядительных документов и наглядной агитации.

Культура безопасности декларируется на высшем государственном уровне и закладывается нормативно-законодательными документами, гарантируется системами управления и регулирования государства, в юрисдикции которого находятся ядерные и радиационные установки, ядерные и радиационные технологии.

Культура безопасности совмещает в себе общие принципы культуры вообще  и принципы идентификации и обеспечения безопасности.
Система управления для установок и деятельности (№GS-R-3, 2008г.) включает  элементы, связанные с вопросами технической безопасности, здравоохранения, окружающей среды, физической безопасности, качества и экономики. Безопасность является основным принципом, на котором базируется система менеджмента, исповедующая два основных принципа: вовлечение персонала и системный подход для содействия глобальному режиму безопасности.

Система управления применима на протяжении всего жизненного цикла установок и на протяжении всей деятельности в нормальных, переходных и аварийных ситуациях

  • Она определяет требования ко всем элементам  и этапам деятельности:
  • к системе менеджмента (культура безопасности, дифференцированный подход, документация системы);
  • к ответственности руководителя (политика организации, планирование, полномочия и ответственность);
  • к управлению ресурсами (обеспечение ресурсами, человеческие ресурсы, инфраструктура, условия и производственная среда);
  • к осуществлению процессного подхода (разработка процессов, управление процессами);
  • к измерениям, оценке и улучшению (мониторинг, контроль, самооценка, независимая оценка, экспертиза, несоответствия и корректирующие действия, предупредительные действия и улучшения).

.2. О законодательной и регулирующей основе безопасности МАГАТЭ и России

Одним из главных направлений деятельности МАГАТЭ в области организационной культуры, культуры безопасности и системы управления является разработка системы международных рекомендаций и норм для организации деятельности по использованию делящихся и радиоактивных материалов и ионизирующих излучений, для  обеспечения безопасности этой деятельности. При этом МАГАТЭ выставило требование к странам-членам, подписавшим соответствующие Конвенции, по созданию национального законодательства и структур (регулирующих правительственных органов и эксплуатирующих организаций-операторов) - законодательной и регулирующей правительственной основы безопасности, обеспечивающей государственные гарантии ядерной безопасности.

«Необходимо создать правовую структуру, которая обеспечивала бы регулирование ядерной деятельности и четкое распределение обязанностей в отношении обеспечения безопасности. Правительство отвечает за принятие законодательства, которое возлагает основную ответственность за обеспечение безопасности на эксплуатирующую организацию… В ее обязанности входит определение критериев безопасности… разработка процедур и мер, обеспечивающих безопасное управление установкой в любых условиях, подбор компетентного и полностью подготовленного персонала и поддержание его квалификации на должном уровне…» (Безопасность ядерных установок. Основы безопасности, публикация № 110, МАГАТЭ, 1993 г.).

«Каждая Договаривающаяся Сторона в рамках своих национальных законов принимает законодательные, регулирующие и административные меры и другие шаги, необходимые для осуществления своих обязательств, вытекающих из настоящей Конвенции, в том числе:

  • создаёт и поддерживает законодательную и регулирующую основу для обеспечения безопасности ядерных установок
  • принимает соответствующие меры для обеспечения того, чтобы все организации, занимающиеся деятельностью, непосредственно связанной с ядерными установками, проводили политику, при которой приоритет отдаётся ядерной безопасности». (Конвенция о ядерной безопасности. 1994 г.)

Практическим ответом Российской Федерации на эти рекомендации МАГАТЭ и требования Конвенции стали разработка и принятие ФЗ «Об использовании атомной энергии» № 170-ФЗ от 21.11.1995 г., ФЗ «О радиационной безопасности населения» № 3-ФЗ от 09.01.1996г., отражение вопросов по безопасности деятельности по использованию атомной энергии в ряде других законов, таких как ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» № 52-ФЗ от 30.03.1999 г.; ФЗ «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10.01.2002 г.  и др.

Был разработан целый ряд подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих безопасность использования атомной энергии и определяющих государственную политику в этой области, в том числе «Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» № Пр-2191 от 04.12.2003 г.

Буквально в последние годы были разработаны и приняты новые законодательные акты, такие как ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» № 317-ФЗ от 01.12.2007г., ФЗ «Устав о дисциплине работников организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты в области использования атомной энергии» №35-ФЗ от 08.03.2011г., ФЗ «Об обращении  с радиоактивными отходами» №190-ФЗ от 11.07.2011г. Ведется разработка новых законов и подзаконных актов и совершенствование (внесение изменений и дополнений) в ранее принятые законы.

Самыми  свежими из них  являются Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года (утв. Президентом РФ 15 ноября 2011 г. № Пр-3400) и Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и  радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 1 марта 2012г. №Пр-539).

Вполне логичным представляется, что в последних нормативно-правовых актах должны отражаться современные мировые тенденции и прямые рекомендации МАГАТЭ  о внедрении не только культуры безопасности, но и организационной культуры на всех объектах использования ядерной энергии и объектах и видах деятельности, отличающихся повышенным потенциальным риском.
Основополагающие принципы международного ядерного права содержаться в виде отдельных положений в целом ряде документов МАГАТЭ. Они могут быть использованы при совершенствовании системы национального ядерного права.

Современная геополитическая обстановка и принятый курс на устойчивое инновационное развитие ядерной энергетики и международное сотрудничество, а также уроки крупных ядерных аварий, выдвигают необходимость системного совершенствования международного и российского ядерного права в рамках организационной культуры, понятийного единства и адекватности современным научным представлениям и уровню социально-экономического развития.

При этом в современном ядерном праве России должны найти четкое отражение новые проблемы, недостаточно проработанные в действующем международном и особенно в российском атомном праве.

Разработка системы национального, и в идеале международного, ядерного права, вообще говоря, требует принятия определённой концепции ядерного права и плана (программы) создания этой системы.

Идея разработки концепции атомного права России была высказана рядом ученых и практиков, занимающихся вопросами ЯРБ, включая автора, еще в процессе начала разработки ФЗ «Об использовании атомной энергии» и поддержана Верховным Советом Российской Федерации, при котором совместным постановлением Комитета по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов и Комитетом по промышленности и энергетике была создана рабочая группа по обоснованию концепции атомного права и разработке структур законов и подзаконных актов (постановление от 21.04.92 г. № 7.15-27.352).

 

Концепция и структура атомного права России были разработаны и представлены в Верховный Совет в назначенный срок, но в связи с последующим роспуском Верховного Совета официальная работа над ними была прекращена.

В конце 90-ых и начале первого десятилетия 2000-ых годов интерес к этой работе периодически проявлял Минатом России. Так в 1999 г. была создана рабочая группа в ЦНИИАтоминформ (научные руководители А.И. Иойрыш и В.Г. Терентьев, ответственный исполнитель О.А. Супатаева) для проведения анализа правового регулирования РФ в области использования атомной энергии и перспектив его дальнейшего развития. Рабочая группа провела соответствующий анализ и по его результатам разработала документ под названием «Концепция правового регулирования использования атомной энергии в Российской Федерации».

Периодически создавался Координационный совет по атомному праву под председательством трёх, последовательно сменявших друг друга, заместителей Министра; был создан НТС №12 по законодательному и техническому регулированию под председательством В.А.Сидоренко

Некоторые предложения по совершенствованию атомного законодательства были учтены ДЯРБ при разработке в 2003 г. «Основ государственной политики в области обеспечения ЯРБ на период до 2010г.»

Актуальные проблемы ядерного права и доклады ДЯРБ о разработке концепции ядерного права России, содержащие конкретные рекомендации и предлагающие схему структуры системы ядерного права, обсуждались:

  • на заседаниях Экспертного Совета и «Круглого стола» в Комитете по энергетике Государственной Думы Российской Федерации на тему: «Совершенствование законодательства в области использования атомной энергии в современных условиях»;
  • на международных форумах и круглых столах, на 2-ом (2010г.) и 3-ем (2011г.) Международных форумах «Атомэкспо» (предложение о разработке Концепции атомного права Российской Федерации  в 2010г. было включено в рекомендации «Круглого стола» Атомэкспо), на 6-ом Международном ядерном форуме и 11-ом Международном  энергетическом форуме (2011г.).

Некоторые идеи и отдельные положения ядерного права были включены в Основы государственной политики 2011г. и особенно 2012г. при их разработке.

В Основах государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года (утв. Президентом РФ 15 ноября 2011 г. № Пр-3400) отмечается, что:

Настоящие Основы разработаны в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и определяют:

а) цели государственной политики, которыми являются:

  • минимизация рисков чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера и террористических актов;
  • обеспечение гарантированного уровня безопасности личности, общества и государства в пределах научно обоснованных критериев приемлемого риска;
  • повышение уровня защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз различного характера;
  • создание условий для безопасности жизнедеятельности населения, устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и её отдельных территорий.

б) приоритетные направления государственной политики, включая:

  • совершенствование нормативно-правовой базы;
  • развитие фундаментальной и прикладной науки, техники и технологий;
  • смягчение долговременных последствий радиационных аварий и катастроф;

в) основные задачи, в том числе по совершенствованию нормативно-правовой базы, включая:

  • обеспечить гармонизацию законодательства Российской Федерации с нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Можно сказать, что в Основах ясно выражена политическая воля на обеспечение безопасности, включая ЯРБ, в современных условиях и на дальнейшее совершенствование и гармонизацию законодательства Российской Федерации в этой области.
Уникальные особенности атомной отрасли, многообразие возникающих в ней правовых отношений, важность ее для обеспечения безопасности государства (научной, военной,  энергетической, социально-экономической и т.п.), наличие фундаментальных технологий и производств двойного назначения приводят к необходимости развития специфической отрасли права – ядерного права.

3. Основополагающие принципы и структура ядерного права МАГАТЭ (Справочники 2006г. и 2010г.)

Стимулирующей причиной разработки современной концепции ядерного права России являются также публикации рекомендаций МАГАТЭ в этой сфере - фактически концепции международного ядерного права, в качестве которых можно считать Справочники по ядерному праву», изданные в МАГАТЭ в 2006 г. и в 2010 г.

В 2006 г. МАГАТЭ выпустило «Справочник по ядерному праву», целью которого было «содействие государствам-членам в создании и развитии национальных ядерных юридических инфраструктур… и в разработке нового ядерного законодательства … для последовательного и согласованного укрепления международной правовой базы».
Первая глава справочника «Ядерное право и законодательный процесс» по сути, посвящена Концепции ядерного права. Напомним основные положения этой главы, необходимые и важные для разработки Концепции ядерного права России. Прежде всего, приведем определение ядерного права и его принципиальные отличия от других отраслей права:

Ядерное право это:

«Совокупность специальных юридических норм, предназначенных для регулирования поведения юридических или физических лиц, участвующих в деятельности, связанной с расщепляющимися материалами, ионизирующими излучениями и облучением естественными источниками излучения».

Ядерное право признается в качестве части общего национального законодательства и в то же самое время оно состоит из различных правил, наличия которых требует особый характер технологии

Радиоактивность (образующаяся в результате использования расщепляющегося материала или ионизирующих излучений) рассматривается как определяющая характеристика, обусловливающая применение особого правового режима

Целью ядерного права является обеспечение юридической основы для осуществления деятельности, связанной с использованием ядерной энергии  и ионизирующих излучений, так чтобы надлежащим образом обеспечивалась защита отдельных лиц, собственности и окружающей среды.

Принципиальными отличиями ядерного права является то, что оно должно учитывать особые риски для здоровья и безопасности лиц и окружающей среды, связанные с радиоактивностью, которые должны тщательным образом регулироваться, и выгоды, обеспечивающие преимущества в научном и социально-экономическом развитии, а также в области национальной безопасности, включая оборону и международное сотрудничество.

При этом законодательство должно отражать иерархию риска и использовать дифференцированный подход при его контроле и регулировании. Фактически правовые ограничения, которые не могут быть обоснованы риском, создаваемым данной деятельностью, могут считаться чрезмерно ограничивающими права лиц или организаций, осуществляющих эту деятельность. Поэтому на практике должны устанавливаться виды деятельности и категории организаций по величине уровня риска и виды, и порядок регулирования деятельности, адекватные уровням риска, например так, как это предлагалось нами ранее.

Можно определить следующие категории организаций:

Эксплуатирующая организация – организация, с присущей потенциальной глобальной ядерной опасностью, непосредственно эксплуатирующая ядерную установку, содержащую делящиеся материалы, или осуществляющая обращение с ядерными материалами в качестве основного вида своей деятельности.

Организация-пользователь – организация, использующая (обращающаяся с) радиационные технологии и ИИИ в качестве вспомогательных средств для осуществления своей основной профессиональной деятельности (вне сферы использования ядерной энергии).

Организация, выполняющая работы и предоставляющая услуги по договорам с указанными выше организациями, не имеющая ядерной или радиационной опасности на своих рабочих местах, но  могущая оказать влияние на уровень ядерной или радиационной опасности организаций, получающих услуги, соответствующим качеством  своей продукции, выполняемых работ и предоставляемых услуг.

Основополагающими принципами ядерного права в соответствии со Справочником 2006г.  являются следующие хорошо известные принципы:

  • принцип безопасности;
  • принцип сохранности;
  • принцип ответственности;
  • принцип разрешения;
  • принцип непрерывного контроля;
  • принцип компенсации;
  • принцип устойчивого развития;
  • принцип соблюдения международных обязательств;
  • принцип независимости;
  • принцип транспарентности;
  • принцип международного сотрудничества.

Каждый из этих принципов имеет самостоятельное значение, однако они часто оказываются взаимосвязанными как элементы единой системы.

Все они в большей или меньшей степени, а также с учётом национальных особенностей, отражены в российском законодательстве.

Прокомментируем только некоторые из них, на которые необходимо обратить особое внимание при разработке современной Концепции.

Принцип безопасности можно детализировать в виде совокупности приоритетного принципа предотвращения ущерба – предосторожности при использовании потенциально опасной технологии путём исключения неправильных действий и аварий и принципа защиты, когда выясняется, что риски не могут быть существенно снижены только мерами предосторожности. При этом меры предосторожности и меры защиты должны выбираться соответственно величине риска ущерба.

Принцип разрешений, по-видимому, наименее проработан и отражен в российском законодательстве. В настоящее время актуальность его только возрастает при расширении и активизации деятельности и внедрении рыночных отношений, поскольку выдача разрешений является определенным барьером для развития деятельности и может служить причиной коррупции в условиях недостаточного правового регулирования в этой области. Абсолютно необходимо, чтобы жёсткость контроля,  «трудность получения разрешения» и его класс или вид соответствовали уровню риска потенциального ущерба.

«Для определения сферы охвата и степени детализации оценки безопасности, проводимой в конкретном государстве в отношении конкретной установки или деятельности (в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ Общие требования безопасности № GSR, Part 4), должен использоваться дифференцированный подход с учетом масштабов возможных радиационных рисков».

Его суть заключается в том, что «структура и ресурсы режима регулирования должны быть установлены таким образом, чтобы они соответствовали потенциальной величине и характеру контролируемой опасности» (Требования безопасности № GS-R-1. 2003 г.)
Дифференцированное применение требований системы управления с учетом опасности и масштаба потенциального воздействия (рисков) вида деятельности и вида продукции «на безопасность, здравоохранение, окружающую среду, качество и экономику должно осуществляться без неоправданного ограничения эксплуатации установок или осуществления деятельности, связанных с радиационными рисками» (Основы безопасности № SF-1, 2007 г.; Требования безопасности № GS-R-3. 2008 г.).

Принцип независимости наименее чётко выражен  в российском законодательстве и трактуется по разному представителями органов регулирования безопасности и органов управления деятельностью. Конвенция о ядерной безопасности под независимостью органов регулирования понимает «эффективное разделение функций регулирующего органа и функций любых других органов или организаций, которые занимаются содействием использованию ядерной энергии».

В главе 2 «Регулирующий орган» Справочника (2006 г.) отмечается, что:

«Единого подхода, который может обеспечить эффективную независимость и разделение функций регулирующих органов во всех государствах, не существует.

Некоторые государства могут ставить регулирующий орган в подчинение головной организации, такой, как государственное ведомство или министерство. Тот факт, что регулирующий орган находится в административной структуре другой организации или контролируется ею, не обязательно означает, что регулирующий орган лишен независимости. Вопрос заключается в том, обеспечены ли необходимое эффективное разделение и эффективная независимость ключевых регулирующих функций и принятия решений».

В Справочнике (2010 г.), глава 2.1. «Общие сведения: создание регулирующего органа», сказано:

«Важно признать, что независимость регулирования не может быть абсолютной. При действительной независимости не требуется, чтобы регулирующий орган был полностью изолированным от других государственных органов».

Очевидно, что в российском атомном праве функции органов регулирования безопасности и управления деятельности недостаточно четко разделены, что требует серьезной переработки соответствующих положений законодательства.

Кроме того в разделе 2.2. «Независимость и разделение регулирующих функций» Справочника (2006 г.) затрагивается весьма важный вопрос о профессионализме работников регулирующего органа:

«Регулирующим органом, возглавляемым лицами, которые, как ожидается, обладают недостаточной компетентностью или занимают свои должности по чисто политическим мотивам, трудно поддерживать высокий моральный дух сотрудников внутри организации и внешнее доверие».

Фактически это же относится и к органам управления деятельностью по использованию ядерной энергии. Видимо, вопрос о профессионализме актуален не только для России, если об этом говорится в документах МАГАТЭ, хотя он и не выделен в виде отдельного принципа ядерного права.

По результатам рассмотрения указанных принципов и их реализации в условиях современной России и с учётом уроков Фукусимы следовало бы дополнить указанные принципы ядерного права (МАГАТЭ) принципами организационной культуры, обеспечения культуры безопасности и качества выполняемых работ и услуг и производимой продукции. Значительное место в современной Концепции и законодательстве должно быть уделено научно-техническому развитию, подготовке и повышению квалификации работников всех рангов и кадровому обеспечению – принципу профессионализма – защиты организаций, осуществляющих ядерную деятельность и/или применение ионизирующих излучений, а также органов, осуществляющих управление и регулирование этой деятельности от непрофессионалов.

Целесообразно также в число принципов включить принципы  дифференцированного подхода к обеспечению безопасности и сквозного обеспечения безопасности на протяжении всего жизненного цикла объекта использования ядерной энергии, делящегося и/или радиоактивного материала, которые присутствуют в ряде документов МАГАТЭ и реализованы на практике в большинстве ядерных стран.

В 2010 г. МАГАТЭ издало следующий том «Справочника по ядерному праву. Имплементирующее законодательство». Напомним, что имплементация, т.е. включение международно-правовых норм в национальную правовую систему, может осуществляться путем:

  • инкорпорации, дословного воспроизведения (в частности, таким путём рекомендовалось вводить технические регламенты, мы также можем частично использовать этот путь при разработке Концепции);
  • трансформации с учетом национальных правовых стандартов и юридической техники;
  • отсылки к первоисточнику.

Данный том дополняет и расширяет материал предыдущего Справочника, вводит концепцию «3S» - взаимосвязь между областями безопасности (safety), физической безопасности (security) и гарантий (safeguards) и приводит базовую структуру ядерного закона или законов. Концепция «3S» реализует системный подход в обеспечении безопасности в разных сферах её проявления, так сказать, глобальной ядерной безопасности.

Основная функция концепции «3S» - «помочь разработчикам законопроектов избежать пробелов, дублирования и несогласованности законов, а также излишне сложных или плохо организованных законов, из-за которых могут возникнуть проблемы толкования или применения».

    

В Справочнике приведена базовая структура всеобъемлющего ядерного закона:

  • Название закона
  • Цели закона
  • Сфера применения закона
  • Определения ключевых терминов
  • Регулирующий орган
  • Официальные разрешения (лицензии, допуски и т.д.)
  • Инспекции
  • Обеспечение соблюдения
  • Обязанности лицензиатов, операторов, пользователей
  • Конкретные главы или разделы, посвященные соответствующим предметным областям, таким как:
  •  - Радиационная защита
  •  - Радиоактивные источники и радиоактивные материалы
  •  - Безопасность ядерных установок и снятие с эксплуатации
  •  - Аварийная готовность и реагирование
  •  - Добыча и переработка радиоактивных материалов
  •  - Радиоактивные отходы и отработавшее топливо
  •  - Ядерная ответственность и ее покрытие
  •  - Гарантии
  •  - Контроль импорта и экспорта
  •  - Физическая ядерная безопасность и физическая защита
  •  - Заключительные положения (вступление в силу, внесение изменений, отмена прежних законов и т.д.).

В принципе можно было бы согласиться с переработкой существующих атомных законов Российской Федерации в единый всеобъемлющий ядерный закон, дополнив его несколькими разделами, например:

  • организационная культура
  • орган государственного управления использованием атомной энергии
  • культура безопасности и обеспечение качества
  • отбор и подготовка кадров
  • обязанности и социальная защита работников.

4. Основные принципы государственной политики Российской Федерации  (ОСНОВЫ Пр-539 2012г.)

При разработке современной Концепции и структуры ядерного права необходимо учитывать основные факторы, определяющие государственную политику в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности в настоящее время,  указанные в Основах государственной политики в области обеспечения ядерной и  радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 1 марта 2012г. №Пр-539).:

а)  возрастание роли ядерной энергетики и ядерных технологий в обеспечении устойчивого развития Российской Федерации в рассматриваемой перспективе, обеспечении ее национальных интересов и суверенитета (планируется соорудить 30 энергоблоков в России и столько же за её пределами до 2030г.);

б) высокая чувствительность политики ведущих ядерных держав к ядерным авариям, проблемам обращения с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, а также к ликвидации накопленного экологического ущерба и реабилитации радиационно загрязненных участков территории Российской Федерации (следствие Чернобыля и Фукусимы);

в) повышение международных требований к безопасности объектов использования атомной энергии и, как следствие,
гармонизация норм ядерной и радиационной безопасности на глобальном уровне (инициативы России и МАГАТЭ как реакция на Фукусиму);

г)   увеличение количества объектов использования атомной энергии, отработавших свой нормативный срок эксплуатации и
подлежащих выводу из эксплуатации (износ оборудования на объектах Росатома более 60%);

д) повышение требований к работникам ядерно и радиационно опасных объектов, органам управления использованием атомной
энергии и органам государственного регулирования безопасности при использовании   атомной   энергии   по   обеспечению   ядерной и радиационной безопасности, предупреждению и ликвидации аварий и чрезвычайных ситуаций, физической защите и защите информации о ядерно и радиационно опасных объектах и материалах, нераспространению ядерного оружия и ядерных материалов (концепция МАГАТЭ 3S и ФЗ «Устав о дисциплине работников эксплуатирующих организаций»  от 25 февраля 2011г. №35-ФЗ);

е) сохранение угроз со стороны радикальных террористических организаций, в том числе международных, в отношении ядерно и радиационно опасных объектов и материалов.

Целью государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности является последовательное снижение до социально приемлемого уровня риска техногенного воздействия на население и окружающую среду при использовании атомной энергии, а также предупреждение чрезвычайных ситуаций и аварий на ядерно и радиационно опасных объектах.

К числу  основных направлений относятся:

а) совершенствование государственного управления и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, включая повышение эффективности лицензионной деятельности и экспертиз по безопасности в этой области;

б) кадровое обеспечение всех видов работ, относящихся к деятельности по использованию атомной энергии и влияющих на
обеспечение безопасности, включая совершенствование системы профессионального отбора, подготовки, переподготовки, повышения
квалификации с использованием современных генетических, психофизиологических и медицинских методов диагностики
состояния здоровья персонала, осуществляющего деятельность в области использования атомной энергии;

в) совершенствование системы предупреждения чрезвычайных ситуаций на ядерно и радиационно опасных объектах и системы реагирования на радиационные аварии;

г) дальнейшее развитие международного сотрудничества в области ядерной и радиационной безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций, организации аварийной готовности и аварийного реагирования.

К основным принципам государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности относятся:

а) гармонизация законодательства Российской Федерации с международным законодательством на основе правоприменительной
практики; 

б) соблюдение баланса интересов государства, прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, взаимная ответственность личности, общества и государства за обеспечение ядерной и радиационной безопасности, персонификация
ответственности должностных лиц;

в) безусловный приоритет обеспечения ядерной и радиационной безопасности как непременное условие осуществления любой
деятельности в области использования атомной энергии;

г) реализация принципа социально приемлемого риска, имеющего целью минимизацию ядерного и радиационного рисков (как компонентов совокупного техногенного риска), в том числе поддержание на возможно низком уровне (с учетом экономических и
социальных факторов) индивидуальных доз облучения персонала и сокращение числа облучаемых лиц;

д)  запрещение всех видов деятельности в области использования атомной энергии, при которых получение положительного результата не компенсирует риска возможного вреда;

е) обучение и переподготовка работников ядерно и радиационно опасных объектов, органов управления использованием атомной
энергии и органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии по вопросам обеспечения ядерной и радиационной безопасности, предупреждения и ликвидации аварий и чрезвычайных ситуаций, физической защиты и защиты информации о ядерно и радиационно опасных объектах и материалах, нераспространения ядерного оружия, ядерных материалов на основе использования новейших достижений науки и техники по программам высшего профессионального образования, послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования в концепции обеспечения непрерывного образовательного процесса в течение всей трудовой деятельности;

ж) разрешительный характер деятельности в области использования атомной энергии с применением механизмов лицензирования, аккредитации, сертификации и других форм разрешительных механизмов;

з) недопущение зависимости от иностранных инвесторов или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии и обеспечения ядерной и радиационной безопасности;

и) эффективное разграничение существующих полномочий и функций между органами государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, органом государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации, хранении и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление деятельностью по использованию атомной энергии, уполномоченным органом управления использованием атомной энергии и эксплуатирующими организациями ядерно и радиационно опасных объектов;

к) поддержание в постоянной готовности сил и средств для ликвидации последствий возможных чрезвычайных ситуаций, связанных с использованием атомной энергии;

л) синхронизация планов развития технологий и услуг в области ядерной и радиационной безопасности с планами инновационного развития атомной отрасли.

В настоящее время для реализации Основ в Госкорпорации «Росатом» разрабатывается план мероприятий для представления в Правительство Российской Федерации и отраслевой план.
В числе предложений можно выделить предложения, отражающие основные направления и основные принципы Государственной политики и направленные на решение задач по следующим пунктам:

П. 10 Основ «Совершенствование государственного управления, государственного регулирования и координации работ в области безопасного использования атомной энергии»:

  • 10.1  Провести сравнительный анализ рекомендаций МАГАТЭ  по структуре и содержанию ядерного права (Справочник по ядерному праву. Имплементирующее законодательство. Вена, 2010г.) с нормами атомного законодательства России и разработать современную Концепцию и структуру ядерного права Российской Федерации;
  •  10.2  Разработать и внести в ФЗ  Об использовании атомной энергии и в ФЗ О Госкорпорации «Росатом» дополнительные статьи:
  • 10.2.1  О культуре безопасности и системе менеджмента качества (об организационной культуре);
  •  10.2.2   Об отборе и подготовке кадров – принцип профессионализма;
  • 10.2.3  О разрешительной деятельности и видах разрешений на право ведения работ, влияющих на обеспечение безопасности, адекватных степени потенциальной опасности (уровню риска), как реализации принципа дифференцированного подхода.
  • 10.3 Разработать Положения (административные регламенты) о профессиональных квалификационных требованиях к работникам, замещающим должности и исполняющим функции по государственному регулированию безопасности при использовании атомной энергии, по государственному управлению деятельностью при использовании атомной энергии; по непосредственному осуществлению деятельности при использовании атомной энергии в эксплуатирующих организациях, а также по кадровому обеспечению, включая отбор  и повышение квалификации кадров в системе ИПК Росатома;
  •  10.4 Разработать и выпустить Положение (административный регламент) о порядке выдачи разрешений на право ведения работ, адекватных степени потенциальной опасности (уровню риска) взамен действующему Положению о лицензировании.

5. Заключительные положения и выводы

С учётом рассмотренного выше  в  качестве основных аспектов Концепции ядерного права можно принять:

  • унифицированная терминология на основе логически и технически (физически) выверенного понятийного аппарата;
  • экономическая оптимизация требований с учетом менеджмента качества и потенциальной опасности деятельности;
  • совершенствование государственного управления и государственного регулирования безопасности;
  • модернизация механизмов разрешительной деятельности с использованием дифференцированного подхода;
  • особенности осуществления контроля и надзора;
  • внедрение организационной культуры, культуры безопасности и обеспечение качества;
  • обеспечение готовности к реагированию на ЧС и управление аварийными ситуациями;
  • отбор и подготовка персонала – главного достояния отрасли на принципах высокого профессионализма и культуры безопасности.

Таким образом, в настоящее время существуют все предпосылки необходимости разработки современной Концепции и структуры ядерного права Российской Федерации и понимание того, на каких принципах и основах  можно провести эту работу. Для проведения разработки, как всегда, необходима политическая воля, которая в определённом смысле выражена в   Основах государственной политики в области обеспечения ядерной и  радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 1 марта 2012г. №Пр-539), и  организующее начало, которое должно быть положено Госкорпорацией «Росатом». В качестве завершающего аккорда и повода для размышлений по существу обсуждаемой темы приведём два рисунка и основные выводы.

 Основные  выводы

  1. Необходимо ускорить разработку современной Концепции и структуры Ядерного права России, руководствуясь рекомендациями Справочника МАГАТЭ, принципами организационной культуры и положениями Основ государственной политики в области обеспечения ЯРБ.
  2. Провести работу по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Концепцией и структурой ядерного права России.
  3. Осуществление указанной деятельности целесообразно провести в рамках реализации Основ  государственной политики в области обеспечения ЯРБ, используя  Основные инструменты реализации - раздел VI Основ.
  4. Для разработки Концепции и корректировки российского ядерного права необходимо создать при Комитете по энергетике Государственной Думы РФ Координационную группу экспертов по ядерному праву России из специалистов, обладающих глубокими профессиональными знаниями (юридическими и физическими) и опытом работы в этой сфере, с учётом опыта создания и работы аналогичной рабочей группы в Верховном Совете РСФСР в 1992г. и в последующие годы.
  5. Разработку Концепции и работы по корректировке, а точнее по разработке современного Ядерного права России, как отрасли права Российской Федерации, целесообразно организовать в Центре атомного права Института Глобальной Ядерной Безопасности (ИГЯБ) НИЯУ МИФИ, путём привлечения к работе в Центре атомного права на договорной основе ведущих специалистов правовых институтов, НИИ и организаций Госкорпорации «Росатом», РАН и некоторых других ведомств, необходимых для разработки и реализации Ядерного права.
  6. Ход разработки и результаты этапов работы необходимо периодически публиковать и обсуждать в среде атомного сообщества и общественности, неравнодушной к  вопросам использования ядерной энергии и ионизирующих излучений, в периодических изданиях, на научных конференциях и семинарах (журналы «Безопасность ядерных технологий и окружающей среды», «Экология и промышленность России»; тематический сборник «Ядерная и радиационная безопасность России», сборники докладов конференций и форумов; Международный форум «Атомэкспо», Международный ядерный форум г. Санкт- Петербург и др.).

Литература

1. «Культура безопасности».  № 75-INSAG-4, МАГАТЭ 1991 г.
2. Общие положения обеспечения безопасности атомных станций.  ОПБ – 88\97.
3. Система управления для установок и деятельности. Требования безопасности №GS-R-3,  МАГАТЭ 2008г.)
4. Э.Шейн  «Организационная культура и лидерство», 3-е издание, 2011г.
5. КУЛЬТУРА ЯДЕРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ГЛОБАЛЬНАЯ КОНЦЕПЦИЯ И ПРИМЕР РОССИИ
    Доклад Nuclear Security Culture: The Case of Russia под редакцией                   И.Хрипунова и  Д.Холмса выпущен Центром международной торговли и безопасности Университета штата Джорджия в декабре 2004 года
6. «Безопасность ядерных установок». Основы безопасности, публикация № 110, МАГАТЭ, 1993 г.
7. «Конвенция о ядерной безопасности». МАГАТЭ, 1994 г.
8. Г.А.Новиков «Концепция обеспечения безопасности и правовое регулирование безопасности ядерных боеприпасов». Ж. «Безопасность труда в промышленности», №10, 1992г.
9. Б.В.Литвинов, Г.А.Новиков, В.А.Щукин. «Система нормативно-правовых документов по обеспечению техногенной безопасности человека». Доклад на Российско-американском симпозиуме «Оценка риска и поведение инженерных систем в аномальных условиях», г.Снежинск, РФЯЦ ВНИИТФ, 1993г.
10. А.И.Иойрыш, Г.А.Новиков, О.А.Супатаева «Роль Минатома РФ в осуществлении государственного управления использованием атомной энергии». Сборник докладов 4-ой Международной конференции «Экология и развитие северо-запада России», Санкт-Петербург – Ладога – Онега – Петрозаводск, 1999г.
11.В.В.Иванов, Г.А.Новиков, Ю.А.Рогожин, С.С.Сулакшин «О совершенствовании законодательной и нормативно-правовой базы в области использования атомной энергии». Сборник научных трудов 5-ой Международной конференции «Экология и развитие стран Балтийского региона», Кронштадт - Котка, 2000г.
12.А.М.Агапов, Г.А.Новиков «О месте и значении деятельности по использованию атомной энергии в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации». Бюллетень по атомной энергии ЦНИИАтоминформ, №9, 2001г.
13. Сборник материалов «Безопасность ядерного оружейного комплекса и атомной отрасли: статьи, выступления, размышления и суждения», автор составитель д.т.н., профессор Г.А. Новиков, Москва, 2003 г.
14.А.И.Иойрыш, Г.А.Новиков,О.А.Супатаева «О концепции атомного права России». Бюллетень по атомной энергии ЦНИИАтоминформ, август 2004г.
15.А.М.Агапов, А.И.Иойрыш, Г.А.Новиков, О.А.Супатаева «О совершенствовании атомного права и разработке законопроекта «О лицензировании и техническом регулировании деятельности в области использования атомной энергии». Ж. «Росэнергоатом», №7, 2004г
16. А.М.Агапов, Г.А.Новиков «Атомная отрасль, атомное право и культура безопасности». Информационный бюллетень ЦНИИАтоминформ «Ядерная и радиационная безопасность России», выпуск №1, 2005г.
17.Г.А.Новиков «О концепции совершенствования законодательства в области регулирования ядерной и радиационной безопасности и внесении изменений в ФЗ «Об использовании атомной энергии». Доклад на совместном заседании секции №1 НТС №5 и НТС №12 Росатома 14 февраля 2008г.
18.А.М.Агапов, Г.А.Новиков Культура ядерной и радиационной безопасности: государственные гарантии; идеология, принципы и способы реализации.
Учебно-методическое пособие для системы повышения квалификации в Госкорпорации «Росатом». Издание второе. г.Санкт-Петербург НОУ ИДПО «Атомпроф» 2010г.
19. СПРАВОЧНИК ПО ЯДЕРНОМУ ПРАВУ. МЕЖДУНАРОДНОЕ АГЕНТСТВО ПО АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ  ВЕНА, 2006 г.
20. СПРАВОЧНИК ПО ЯДЕРНОМУ ПРАВУ ИМПЛЕМЕНТИРУЮЩЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО МЕЖДУНАРОДНОЕ АГЕНТСТВО ПО АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ  ВЕНА, 2010 г.
21.О.А.Супатаева, Г.А.Новиков «О концепции развития ядерного права России в современных условиях». Доклад на Международном форуме «Атомэкспо 2010», atomic-energy.ru июнь 2010г.
22.А.М.Агапов, М.В.Михайлов, Г.А.Новиков «О совершенствовании подготовленности работников атомной отрасли к обеспечению глобальной ядерной безопасности в условиях инновационного развития ядерных технологий и производств». Доклад на 5-ом Международном ядерном форуме г. Санкт-Петербург 2010г., тематический сборник Ядерная и радиационная безопасность России выпуск 9, 2010г.
23. М.В.Михайлов, Г.А.Новиков «О концепции и структуре ядерного права». Сборник докладов 6-го Международного ядерного форума г. Санкт-Петербург 2011г
24.  Г.А.Новиков, О.А.Супатаева  «К вопросу о необходимости совершенствования законодательства в области использования атомной энергии на основе современной Концепции ядерного права России для обеспечения инновационного развития атомной отрасли».   Доклад на Международном форуме «Атомэкспо 2011»  atomic-energy.ru май 2011г.
25.Г.А.Новиков, О.Л.Ташлыков, С.Е.Щеклеин «Безопасное использование ядерной энергии: правовые аспекты и методы управления, регулирования и обеспечения ядерной и радиационной безопасности».
Учебное пособие для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 140404 – Атомные электрические станции и установки  г.Екатеринбург УрФУ 2011г.
26. Г.А.Новиков «Об Основах государственной политики и правовом                      регулировании Глобальной Ядерной Безопасности»  atomic-energy.ru октябрь 2011г.
27. А.М.Агапов, Г.А. Новиков, Р.Л.Тюрин «О рисках при обращении с радиоактивными отходами» доклад на круглом столе «Атомэкспо 2012», опубликован на сайте atomic-energy.ru 14.06.2012г.

Г.А. Новиков заместитель генерального директора ФГУП «Аварийно-технический центр Минатома России» по науке, д.т.н., профессор