Концепция совершенствования нормативного правового регулирования безопасности и стандартизации в области использования атомной энергии (проект)

21 марта 2017
Авторы: 
Хамаза А.А., Шарафутдинов Р.Б., Белоусов А.В. (ФБУ «НТЦ ЯРБ»), Мирошниченко М.И., Гривизирский В.А. (Ростехнадзор).

Настоящая Концепция совершенствования нормативного правового регулирования безопасности и стандартизации в области использования атомной энергии (далее – Концепция) разработана с учетом положений нормативных правовых актов Российской Федерации, рекомендаций международных организаций в области использования атомной энергии, а также отечественного и зарубежного опыта деятельности органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Предусмотренные Концепцией мероприятия направлены на повышение эффективности осуществления функций по выработке и реализации государственной политики в сфере нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии и обеспечение эффективности и результативности реализации мероприятий, определенных Основами государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденными Президентом Российской Федерации 1 марта 2012 г. № Пр-539.

Для достижения указанных целей проводится и будет развиваться целенаправленная работа по совершенствованию системы нормативных правовых актов, регламентирующих обеспечение безопасности при использовании атомной энергии.

Основу данной системы составляют федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии (далее – ФНП), разрабатываемые с учетом рекомендаций международных организаций в области использования атомной энергии, в работе которых принимает участие Российская Федерация.

В настоящее время сформирована и действует система ФНП, включающая в себя 86 документов, устанавливающих требования по безопасности для объектов использования атомной энергии и видов деятельности в области использования атомной энергии.

Для обеспечения полноты требований к безопасности объектов использования атомной энергии и видов деятельности в этой области выполняется актуализация системы ФНП путем разработки новых документов, а также внесения изменений и дополнений в действующие документы.

В целях содействия соблюдению требований ФНП разработано 85 руководств по безопасности (далее – РБ), содержащих рекомендации по выполнению требований ФНП, в том числе по методам выполнения работ, методикам, проведению экспертиз и оценке безопасности, а также разъяснения и другие рекомендации по выполнению требований безопасности при использовании атомной энергии.

Практика применения ФНП и РБ показывает в целом эффективность установленных в них требований и рекомендаций, что, в первую очередь, подтверждается успешным и безопасным функционированием атомного энергопромышленного комплекса.

Проведенные в 2009 и 2013 гг. Миссии МАГАТЭ по комплексной оценке регулирующей деятельности в Российской Федерации подтвердили эффективность действующей в стране системы нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Однако ряд факторов указывает на необходимость дальнейшего совершенствования нормативного правового регулирования безопасности и стандартизации в области использования атомной энергии. К этим факторам относятся:

1) Изменения федерального законодательства, относящегося к регулированию безопасности при использовании атомной энергии, направленные на установление единого похода к государственному регулированию ядерной, радиационной, промышленной (технической) безопасности объектов использования атомной энергии и видов деятельности, что выражается в единой системе федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, устанавливающих требования безопасности объектов использования атомной энергии, включая все элементы, входящие в их состав, а также виды деятельности в области использования атомной энергии, в том числе:

а) Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ

«О промышленной безопасности опасных производственных объектов» дополнен новым положением, установившим, что требования промышленной безопасности для объектов использования атомной энергии устанавливаются федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии».

Данное положение исключило распространение на объекты использования атомной энергии федеральных норм и правил в области промышленной безопасности, одновременно обусловив необходимость разработки федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, устанавливающих требования промышленной безопасности для таких объектов.

б) В Федеральный закон от 21.07.1997

№ 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» введено положение, предусматривающее установление требований к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений для объектов использования атомной энергии федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии».

В связи с этим необходимо спланировать и осуществить разработку и принятие ФНП, устанавливающих требования к обеспечению и обоснованию безопасности гидротехнических сооружений объектов использования атомной энергии.

в) В Федеральный закон от 27.12.2002

№ 184-ФЗ «О техническом регулировании» внесен ряд изменений, исключивших из сферы его применения вопросы разработки и установления требований к безопасному использованию атомной энергии, в том числе требований к объектам использования атомной энергии и к видам деятельности в данной области.

В развитие внесенных изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2013 г. № 362 «Об особенностях технического регулирования….» установлено, что государственные заказчики, органы государственного управления использованием атомной энергии и органы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии вправе разрабатывать не противоречащие ФНП обязательные требования в отношении продукции, которая применяется на объектах использования атомной энергии и для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, а также процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения продукции.

Установление обязательных технических требований к продукции обусловлено, в первую очередь, необходимостью обеспечения безопасности ядерно- и радиационно опасных объектов и деятельности в области использования атомной энергии. Принятый подход позволяет реализовать принцип безусловного приоритета обеспечения ядерной и радиационной безопасности.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.03.2013 № 173 «Об утверждении Положения об особенностях стандартизации продукции (работ, услуг), для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии….» недопустимо противоречие документов по стандартизации ФНП. Положением «Об особенностях стандартизации…» устанавливается необходимость формирования сводного перечня документов по стандартизации, которые применяются на обязательной основе.

Учитывая, что стандарты не должны противоречить требованиям, установленным ФНП, а также отсутствие в настоящее время достаточного комплекса документов по стандартизации, устанавливающих требования к продукции (работам, услугам) и (или) процессам, необходимо организовать планирование работ по стандартизации и разработку национальных стандартов (предварительных национальных стандартов).

2) Результаты анализа применения требований ФНП, показавшие, в частности, необходимость актуализации требований по безопасности к оборудованию и трубопроводам АЭС, относящимся к 1, 2, 3 классам безопасности, в том числе:

ПНАЭ Г-7-002-86 «Нормы расчета на прочность оборудования и трубопроводов атомных энергетических установок»; ПНАЭГ-7-008-89 «Правила устройства и безопасной эксплуатации оборудования и трубопроводов АЭУ»; ПНАЭ Г-7-009-89 «Оборудование и трубопроводы атомных энергетических установок. Сварка и наплавка. Общие положения»; ПНАЭ Г-7-010-89 «Оборудование и трубопроводы атомных энергетических установок. Сварные соединения и наплавки. Правила контроля»; НП-010-98 «Правила устройства и эксплуатации локализующих систем безопасности атомных станций». Кроме того, необходимо завершение разработки новых ФНП «Правила контроля основного металла, сварных соединений и наплавленных поверхностей при эксплуатации оборудования, трубопроводов и других элементов АЭС».

3) Результаты анализа аварии на АЭС «Фукусима-Дайичи», показавшие необходимость актуализации нормативной базы в части:

а) требований к противоаварийной документации (руководствам по управлению запроектными авариями, в том числе тяжёлыми авариями);

б) порядка объявления аварийной обстановки, оперативной помощи атомным станциям в случае радиационно опасных ситуаций (НП-005-98);

в) требований к учёту внешних воздействий природного и техногенного происхождения в проектах АЭС (в том числе к ослаблению последствий природных и техногенных воздействий, интенсивность которых превышает учитываемую в проектных основах) (НП-064-05 );

г) требований к размещению атомных станций (НП-032-01);

д) норм проектирования сейсмостойких атомных станций (НП-031-01);

е) требований к составу и содержанию отчётов по обоснованию безопасности атомных станций (НП-006-98).

4) Развитие науки, техники и производства в области использования атомной энергии, в том числе разработка и внедрение новых проектных и конструкторских решений, технологий и конструкционных материалов.

Проекты новых блоков АЭС предусматривают широкое использование управляющих систем на компьютерных технологиях, в связи с этим чрезвычайно важным направлением совершенствования нормативного регулирования безопасности является установление современных требований к управляющим системам, важным для безопасности атомных станций, в том числе:

«Требования к управляющим системам, важным для безопасности атомных станций, на базе программируемых цифровых устройств»;

«Требования к программному обеспечению, используемому в системах, важных для безопасности атомных станций».

5) Результаты анализа международного опыта регулирования безопасности при использовании атомной энергии, включая положения норм и руководств МАГАТЭ по безопасности, публикации Агентства по ядерной энергии ОЭСР, результатов деятельности Ассоциации западноевропейских органов регулирования безопасности (WENRA), Многонациональной программы оценки новых проектов АЭС (MDEP) и Форума органов регулирования стран, эксплуатирующих реакторы ВВЭР.

Основные задачи

С учетом отмеченных факторов необходимо решение следующих основных задач.

1. Инкорпорация ФНП и иных нормативных документов, принятых в период существования СССР и РСФСР, в систему нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих обеспечение безопасности при использовании атомной энергии.

2. Установление состава ФНП и иных нормативных документов, регламентирующих требования промышленной безопасности и требования к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений объектов использования атомной энергии, и их разработка. В данных ФНП должны устанавливаться требования к соответствующим объектам, обладающим признаками опасности и нарушения в работе которых могут стать исходными событиями ядерной или радиационной аварии.

Кроме того, целесообразно осуществить дополнительную проработку вопросов применения положений Федеральных законов «О промышленной безопасности» и «О безопасности гидротехнических сооружений», устанавливающих отдельные разрешительные и процедурные механизмы (такие как классификация, декларирование, проведение экспертизы промышленной безопасности/экспертизы декларации безопасности гидротехнического сооружения и осуществления государственного надзора) обеспечения безопасности опасных производственных объектов, находящихся в составе и границах объектов использования атомной энергии, в том числе исходя из следующего:

  • сооружение и эксплуатация опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений в составе объекта использования атомной энергии осуществляются на основании лицензий на сооружение и эксплуатацию объекта использования атомной энергии;
  • безопасность опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений, расположенных в границах объекта использования атомной энергии, подлежит обоснованию безопасности в составе единого отчета по обоснованию безопасности объекта использования атомной энергии.

3. Разработка и реализация перспективных и текущих планов совершенствования ФНП с учетом современного уровня развития науки, техники и производства, потенциальной опасности объектов использования атомной энергии и осуществляемых на них видах деятельности, а также рекомендаций международных организаций.

Перспективное планирование осуществляется в целях:

  • обеспечения периодического пересмотра действующих ФНП для учета современного уровня развития науки, техники и производства;
  • информирования широкого круга заинтересованных физических и юридических лиц и учета их предложений по составу и содержанию ФНП.

Перспективный план разработки и пересмотра ФНП подлежит актуализации не реже одного раза в три года.

Текущее планирование осуществляется на 3-летний период исходя из работ, предусмотренных перспективным планом, и с учетом предложений органов государственного управления в области использования атомной энергии и органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Реализация текущего плана должна быть подтверждена и обеспечена финансовыми и людскими ресурсами до его утверждения.

Подготовка плана на очередной период должна быть завершена не позднее, чем за один год до завершения текущего планового периода и не позднее, чем за три месяца до завершения текущего планового периода должен быть подготовлен предварительный (прогнозный) перечень национальных стандартов (предварительных национальных стандартов), разработку и пересмотр которых необходимо выполнить для реализации требований ФНП, включаемых в план разработки и пересмотра.

Плановая разработка и (или) пересмотр федеральных норм и правил должны выполняться с учетом возможности (целесообразности) стандартизации требований к продукции (работам, услугам) и (или) процессам, относящихся к объектам использования атомной энергии и видам деятельности, безопасность которых регламентируется в ФНП. В техническом задании на разработку (пересмотр) ФНП должны содержаться, при необходимости, указания на разработку перечня национальных стандартов, соблюдение которых является обязательным для реализации устанавливаемых в ФНП требований.

4. Анализ действующих руководств по безопасности и разработка на его основе плана совершенствования системы рекомендательных документов с учетом возможности выпуска на их основе национальных стандартов (предварительных национальных стандартов).

5. В целях обеспечения синхронизации разработки национальных стандартов (предварительных национальных стандартов) и плановой разработки (пересмотра) ФНП должен быть разработан план разработки национальных стандартов (предварительных национальных стандартов), содержащих требования к продукции (работам, услугам) и (или) процессам, выполнение которых является доказательной базой о соблюдении требований безопасности, содержащихся в ФНП.

Должна быть обеспечена согласованность планируемых работ по стандартизации между Ростехнадзором, Госкорпорацией «Росатом», Росстандартом и Техническим комитетом по стандартизации ТК 322.

Полный текст статьи…