О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии

1. О понятии административное разрешение в предпринимательской деятельности.

С момента своего возникновения на земле человек постоянно подвергался различным рискам реализации угроз качеству и продолжительности его жизни со стороны не всегда благоприятных, а иногда и враждебных сил внешнего окружения. В начале риски были связаны, в основном, с природными явлениями. По мере развития цивилизации и техносферы риски постепенно смещались от воздействия неблагоприятных факторов природы к воздействию цивилизационных факторов и факторов техносферы, создаваемых самим человеком.

По мере осознания той опасности, которую человечество создает для себя своей деятельностью зрело понимание необходимости регулировать деятельность, способную создавать дополнительные риски и угрозы качеству и продолжительности жизни, ограничивая ее определенными рамками.

Такие ограничительные рамки в наше время задаются, как правило, государственной политикой и ее разновидностью (составной частью) – административным разрешением в предпринимательской деятельности.

В качестве глобального примера задания ограничительных рамок деятельности на межгосударственном уровне можно привести Киотский протокол 1997 года к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (принята в 1992 году на «Саммите Земли» в Рио-де-Жанейро), содержащий количественные ограничения антропогенных выбросов парниковых газов в 2008 – 2012 гг. (ратифицирован более 120 странами, включая Россию).

Правовой институт административного разрешения в предпринимательской деятельности является чрезвычайно актуальной проблемой для современной России в связи с переходом от административно-командной системы управления экономикой к рыночной экономике и становлением демократического политического режима.

К сожалению, правовые аспекты института административного разрешения в науке и практике административного права России разработаны в недостаточной мере и видимо требуют разработки специального законодательного акта в виде федерального закона, например, на опыте федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О техническом регулировании» и других, регулирующих отношения в данной сфере.

В современной юридической практике России к административному разрешению как правовому институту в административном праве наиболее часто относят государственную регистрацию и лицензирование.

Однако в законодательстве Российской Федерации указаны и многие другие способы правового воздействия, посредством которых уполномоченные органы признают право на предпринимательскую деятельность, фиксируя это право в специальном государственном документе. Но в целом в Российской Федерации не выстроена система способов правового воздействия, что как раз и можно было бы сделать принятием специального ФЗ «Об административном разрешении». Более того, в современном законодательстве России имеет место неоднозначное и часто бездумное использование понятий «разрешение», «лицензия» и «регистрация».

В связи с этим напомним, что административное разрешение представляет собой способ правового воздействия уполномоченных государством органов на предпринимательскую деятельность (способ реализации единой государственной политики) посредством предоставления юридическому лицу разрешения на реализацию своего права осуществлять определенные действия при соблюдении определенных требований, предусмотренных законодательством, в условиях существования общего запрета на данные действия других лиц.

В современном административном праве России административное разрешение представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области государственной регистрации юридических лиц, лицензирования отдельных видов деятельности, надзора за субъектами, получившими административное разрешение, по соблюдению правил полученных разрешений и привлечения к ответственности нарушителей правил.

Административное разрешение направлено на защиту жизненно важных потребностей и интересов личности, общества и государства, на защиту основ Конституции Российской Федерации. Главной целью административного разрешения является обеспечение безопасности личности, общества и государства.

Напомним также понятия «государственная регистрация» и «лицензирование».
Государственная регистрация выступает как самостоятельный метод административного разрешения и представляет собой сочетание совокупности регистрационных процедур, заканчивающихся актом органа государственной регистрации (записью в реестре). Данный юридический акт подтверждает появление нового субъекта права (обладающего общей правоспособностью в соответствии с п. 3 статьи 49 и п. 2 статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации), удостоверяет законность его существования, признает его право на предпринимательскую деятельность и разрешает пользоваться зарегистрированным правом.

Лицензирование связано с охраной государством объектов, имеющих огромное значение для функционирования самого государства и для жизни общества. Лицензирование является одним из эффективных методов государственного ограничения прав и свобод человека и гражданина для исполнения обязанностей государства, установленных Конституцией Российской Федерации (статьи 2 и 55). Лицензирование является методом установления специальной правоспособности в соответствии со статьей 49 пункт 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации, а также ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

В соответствии со статьей 4 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» основанием введения лицензирования является потенциальная возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации – фактически угроза конституционным основам и гарантиям, а также невозможность осуществления государственного регулирования потенциально опасных видов деятельности иными государственными разрешительными методами (государственная регистрация, сертификация, квотирование, стандартизация и т.д.), кроме как лицензирование.

С лицензированием связаны не только право лицензиата на осуществление разрешенного вида деятельности, но и его административная ответственность за соблюдение законодательно установленных правил и условий действия лицензии и возможность применения к нему прямого административного принуждения.

Лицензирование является одним из методов административной деятельности, способом воздействия государства на экономические субъекты посредством легитимации конкретного вида деятельности и признания права заниматься ею путем выдачи специального разрешения – лицензии юридическому лицу.

2. О разрешительном принципе в области использования атомной энергии.

Деятельность в области использования атомной энергии относится к числу высоко потенциально опасных видов деятельности. Высокая потенциальная опасность деятельности в области использования атомной энергии связана (обусловлена) с возможностью реализации ядерной опасности, которая может иметь глобальный характер и сопровождаться трансграничным радиационным воздействием, а также с возможностью реализации радиационной опасности, носящей, в отсутствии ядерной опасности, как правило, локальный характер. Отдельными специфическими видами опасности использования атомной энергии можно считать опасность использования радиоактивных материалов в целях ядерного и радиационного терроризма и опасность психологического воздействия и социально-политической дестабилизации общества посредством информационного терроризма – распространения ложных слухов о якобы имевших место радиационных авариях и о неблагоприятной радиационной обстановке, что необходимо учитывать в современной ситуации широко распространенных и неконтролируемых систем коммуникации и демократизме средств массовой информации.

При всем при том необходимо со всей определенностью констатировать, что достигнутый в результате длительной систематической работы и ресурсного обеспечения (научными исследованиями, техническими средствами, людьми и финансами) уровень безопасности в атомной отрасли является наивысшим среди других хозяйственных отраслей Российской Федерации и близок к лучшим мировым показателям по безопасности эксплуатации АЭС и радиационному воздействию на персонал атомной отрасли. К тому же радиационное воздействие как фактор вредности находится не ближе второго десятка в перечне вредных биологических факторов по степени влияния на здоровье и продолжительность жизни.
Тем не менее, в атомной отрасли установлен пожалуй наиболее жесткий разрешительный режим.

Разрешительный принцип осуществления отдельных видов деятельности в области использования атомной энергии в целом установлен Федеральным законом «Об использовании атомной энергии», а в отношении отдельных составляющих безопасности также и другими федеральными законами:
• «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в части воздействия на человека, ионизирующего излучения;
• «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» в части технической безопасности;
• «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» в части пожарной безопасности.

Каждым из перечисленных законов определены виды соответствующих разрешительных документов.

В Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» «под разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ».

Согласно этому определению, к «разрешениям (лицензиям)» относятся любые документы, получение которых является обязательным для приобретения права на осуществления соответствующей деятельности в соответствии с перечисленными выше законами, в т.ч.:
• решение Правительства РФ (субъекта РФ), например, о размещении и сооружении ядерных объектов;
• признание эксплуатирующей организации органом государственного управления использованием атомной энергии;
• лицензии на отдельные виды деятельности;
• санитарно-эпидемиологические заключения;
• сертификаты-разрешения;
• разрешения на применение технических устройств;
• декларации безопасности;
• аккредитация;
• заключения экологических и иных экспертиз;
• решение (акт) о вводе объекта в эксплуатацию;
• регистры ядерных материалов;
• разрешение и свидетельство на право ведения работ.

Кроме того внедряется саморегулирование со своей (внутренней) разрешительной системой. Такой подход соответствует международным конвенциям в области использования атомной энергии, ратифицированным Российской Федерацией, и понятийному аппарату МАГАТЭ.

Однако законодательными актами не разграничены сферы действия отдельных видов разрешений, поэтому имеется дублирование разрешительной и надзорной деятельности уполномоченных органов (рис.1).

Рисунок 1.

Особое место среди перечисленных выше видов разрешений занимают лицензии. Понятие «лицензия» имеет несколько разное определение и значение в документах МАГАТЭ и в атомном законодательстве России.

В документах МАГАТЭ понятие «лицензия», с одной стороны, употребляется в расширительном, обобщающем смысле – это и лицензия, и аттестация, и регистрация, и сертификат, и другой вид официального письменного разрешения. С другой стороны, лицензия (любое разрешение) выдается только на определенные виды деятельности, непосредственно связанные с выбором площадки, проектированием сооружением, вводом в эксплуатацию, эксплуатацией или снятием с эксплуатации ядерной установки (с глобальной ядерной опасностью). И, наконец, именно получение лицензии делает организацию эксплуатирующей (оператором), которая несет безусловную и окончательную ответственность за обеспечение безопасности ядерной установки.

При этом эксплуатирующая организация не может делегировать свою ответственность за обеспечение безопасности своим смежникам, например, организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги эксплуатирующей организации. И, более того, обязана контролировать качество работ и услуг в рамках своей ответственности за обеспечение безопасности.

В ФЗ «Об использовании атомной энергии» также дано расширительное, обобщающее определение понятия «лицензия» как синонима понятия «разрешение». На практике же лицензия – это документ вполне определенного вида и формы, выдаваемый по вполне определенной процедуре, требующей наличие ряда других разрешительных документов, играющих в этом случае несамодостаточную, подчиненную роль и промежуточный характер.

В отличие от МАГАТЭ выдача лицензии в атомной отрасли России не означает одновременного признания эксплуатирующей организации. Более того, процедура признания эксплуатирующей организации проводится предварительно, до получения лицензии, органом государственного управления использованием атомной энергии, которых в России в настоящее время насчитывается 12 штук с разной «степенью погружения» в атомную деятельность и является обязательным условием получения лицензии. При этом ответственность за обеспечение безопасности делится между эксплуатирующей организацией и органом государственного управления использованием атомной энергии, выдавшим акт признания эксплуатирующей организации, так как:
В случае неспособности эксплуатирующей организации обеспечить безопасность указанных объектов ответственность за безопасность и надлежащее обращение несет соответствующий орган управления использованием атомной энергии, который обязан обеспечить безопасность этих объектов до создания новой эксплуатирующей организации. (статья 35. ФЗ «Об использовании атомной энергии»)

Кроме того и это принципиальное отличие от подхода МАГАТЭ:
Указанные разрешения (лицензии) выдаются эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии. (статья 26 ФЗ «Об использовании атомной энергии»)
Как видно, эта норма, с одной стороны, неоправданно расширяет число лицензируемых видов деятельности и количество лицензиатов, а, с другой стороны, размывает ответственность эксплуатирующей организации.
Лицензирующими органами в области использования атомной энергии являются:
• Роспотребнадзор, выдающий лицензии на деятельность, связанную с использованием источников, генерирующих ионизирующее излучение (аппараты для медицинской и промышленной рентгенографии, ускорители и т.п.);
• Ростехнадзор, выдающий лицензии на деятельность, связанную с использованием ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также на многие другие виды деятельности, установленные в Положении о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 865. Далее – положение), в том числе на деятельность организаций, выполняющих работы и предоставляющих услуги, не представляющие ядерной или радиационной опасности.
Большинство организаций Госкорпорации «Росатом» и их контрагентов получают лицензии Ростехнадзора.
Порядок выдачи и прекращения действия лицензий также установлен Положением.

Фактически лицензирование осуществляется в соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по лицензированию деятельности в области использования атомной энергии, утвержденным приказом Минприроды России от 16 октября 2008 г. № 262 (далее - Регламент).

В соответствии с подзаконными актами Ростехнадзор сочетает функции:
• органа государственного регулирования ядерной безопасности;
• органа государственного регулирования радиационной безопасности, дублирующего функции Роспотребнадзора и ФМБА России;
• объектовых служб нормоконтроля и технического контроля (ОТК).

3. Анализ лицензирования Ростехнадзором деятельности в области использования атомной энергии

Анализ лицензий, выдаваемых Ростехнадзором, был проведен по сведениям, полученным от ряда ведущих организаций отрасли, а также по данным годовых отчетов Ростехнадзора.
В соответствии с Положением и Регламентом Ростехнадзором выдается свыше 400 видов лицензий в области использования атомной энергии, в то время как во всех других отраслях число лицензируемых видов деятельности не превышает 90 (Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»), рис.2.

К объектам применения лицензируемой деятельности относятся:
• ядерные объекты (≈200) - атомные станции и их блоки, ядерные реакторы и другие объекты, содержащие ядерные материалы;
• радиационные объекты (≈6400) - содержащие только радиоактивные вещества радиационные источники и пункты хранения;
• оборудование для ядерных и радиационных объектов (≈1000 организаций).

Всего в Регламенте насчитывается 54 типа таких объектов, на каждом из которых осуществляется до 8 видов лицензируемой деятельности.

Рисунок 2.

Общее число объектов применения лицензируемой деятельности на протяжении последних лет изменяется незначительно и составляет около 7600 единиц. Распределение объектов по типам представлено на рис.2.

Несмотря на стабильное число объектов, количество выдаваемых Ростехнадзором лицензий возрастает (рис.2), так что общее количество действующих лицензий доходит до десятков тысяч, причем некоторые организации имеют по несколько десятков лицензий.

Так, например, количество действующих лицензий у ОАО «Концерн Росэнергоатом» (далее - Концерн) за период с 2000 года по 2008 год возросло с 45 (29 блоков) до 84 (31 блок), т.е. практически удвоилось.

В целом за этот период Концерном было получено 308 лицензий и 1314 изменений условий действия лицензий.

Следовательно, в каждую лицензию на протяжении срока ее действия Ростехнадзором вносится в среднем 4 изменения. Это в несколько раз увеличивает трудовые и финансовые затраты организаций, связанные с лицензированием, так как процедура изменения условий действия лицензии во многом идентична процедуре получения новой лицензии.

Помимо Концерна, лицензии обязаны получать и организации-контрагенты, выполняющие работы и предоставляющие ему услуги (НИОКР, проектирование, конструирование, изготовление оборудования и т.п.). При этом расходы на проведение экспертиз, требуемых Ростехнадзором для выдачи лицензий таким организациям, неизбежно включаются в стоимость их работ и услуг.

Большинство лицензий выдается на работы, которые либо не представляют ядерной и радиационной опасности, либо сопряжены только с локальной радиационной (неядерной) опасностью, традиционно регулируемой органами госсанэпиднадзора посредством выдачи санитарно-эпидемиологических заключений.

Лицензии, выдаваемые на эксплуатацию блоков атомных станций и другие ядерно опасные работы на этих наиболее потенциально опасных объектах, составляют менее 1% от общего количества выдываемых Ростехнадзором лицензий.

Примерно также ведется лицензирование и в других эксплуатирующих организациях Госкорпорации «Росатом».
Для лицензий, выдаваемых организациям-контрагентам, характерно установленное Регламентом дробление вида деятельности на отдельные работы, что также увеличивает количество выдаваемых лицензий.
В целом можно констатировать, что при таком количестве лицензий невозможно обеспечить своевременное и качественное проведение оценок безопасности, а также эффективный надзор за их выполнением. Вместе с тем обилие лицензий и процедуры их выдачи и создают условия для коррупции.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что:
• лицензионная нагрузка (как непосредственно финансовая на оплату различных экспертиз, проводимых по договорам с организациями рекомендуемыми (афелированными) Ростехнадзором, так и затраты рабочего времени специалистов лицензиатов на оформление многочисленных документов) на организации, на протяжении многих лет стабильно работающие в области использования атомной энергии, неоправданно велика и ложится тяжелым бременем на стоимость продукции;
• это бремя является часто труднопреодолимой преградой для тех небольших организаций, которые хотели бы применить атомные технологии, и препятствует внедрению новейших атомных технологий, устройств и приборов в социальную и хозяйственные сферы экономики России. Особенно это заметно по отставанию использования радиационных и радиоизотопных приборов и препаратов в медицине от даже не очень развитых стран мира;
• эта нагрузка в лишь в малой мере связана с ядерно опасной деятельностью и может быть существенно снижена без ущерба для безопасности.

4. Подходы к определению видов разрешений по направлениям деятельности в области использования атомной энергии.

При определении видов разрешений, которые должны выдаваться и предоставлять право осуществления определенных видов деятельности в области использования атомной энергии целесообразно опереться на основополагающие принципы МАГАТЭ, изложенные в нормах МАГАТЭ по безопасности:
Структура и ресурсы режима регулирования должны быть установлены таким образом, чтобы они соответствовали потенциальной величине и характеру контролируемой опасности.

Требования безопасности № GS-R-1. 2003 год
Эта основополагающая цель безопасности, состоящая в защите – индивидуальной и коллективной – людей и охране окружающей среды, должна достигаться без неоправданного ограничения эксплуатации установок или осуществления деятельности, связанных с радиационными рисками.

Основы безопасности № SF-1, 2007 год
Дифференцированное применение требований системы управления с учетом опасности и масштаба потенциального воздействия (рисков) вида деятельности и вида продукции на безопасность, здравоохранение, окружающую среду, качество и экономику.

Требования безопасности № GS-R-3. 2008 год
Для определения сферы охвата и степени детализации оценки безопасности, проводимой в конкретном государстве в отношении конкретной установки или деятельности должен использоваться дифференцированный подход с учетом масштабов возможных радиационных рисков.

Общие требования безопасности № GSR, Part 4
С учетом принципа адекватности метода разрешения степени потенциальной опасности деятельности и дифференцированного подхода в определении сферы охвата и степени детализации оценки безопасности целесообразно разделить виды деятельности на несколько групп – направлений деятельности. 

4.1. Разрешение на размещение и сооружение объектов

Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» установлено, что решение о размещении и о сооружении атомных объектов принимается Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (в зависимости от категории и предполагаемого местоположения объекта).

Такое решение принимается на основе заключений государственных экспертиз, включая экологическую, и в совокупности с этими заключениями представляют собой самодостаточный разрешительный документ, не подлежащий пересмотру в рамках лицензирования.

Кроме того, хотя размещение и сооружение объектов не представляют ядерной или радиационной опасности, в их отношении законодательством предусмотрено применение иных форм регулирования, включая государственный надзор и саморегулирование. 

4.2. Разрешение на осуществление ядерно опасной деятельности, эксплуатацию ядерной установки и обращение с делящимися материалами.

Эксплуатация ядерной установки и обращение с делящимися материалами (рис.3) является зоной особого внимания МАГАТЭ и международного сообщества, возлагающего ответственность за обеспечение ядерной безопасности на государство, под юрисдикцией которого находиться ядерная установка.

Указанная деятельность и установки представляют собой высшую степень опасности в области использования атомной энергии, что обусловлено возможностью не просто масштабной аварии в рамках региона и государства, но и ее трансграничным, международным влиянием.

Естественно, что в данном случае должны применяться высшие степени государственного разрешения и контроля, наиболее жесткие процедуры выдачи разрешения и наибольшая степень ответственности, что предусматривается рядом международных Конвенций.

Для данных видов деятельности необходимо использовать процедуры лицензирования, выдачи санитарно-эпидемиологического заключения, контроля качества и принципы культуры безопасности.

Рисунок 3.

Необходимо отметить, что уровень обеспечения безопасности при осуществлении ядерно опасной деятельности контролируется также международными организациями в сопоставлении с практикой обеспечения безопасности и реализации культуры безопасности на атомных станциях различных государств. По этим показателям атомная энергетика России прочно занимает 2 – 3 места в мире, обходя целый ряд развитых стран. И безусловная заслуга в этом принадлежит выстроенной системе обеспечения безопасности в атомной отрасли и ее реализации эксплуатирующей организацией – ОАО «Концерн Росэнергоатом» (в настоящее время).

4.3. Разрешение на обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами при их транспортировании (перевозке).

Транспортирование представляет собой особенный вид деятельности, который, в отличие от многих других, осуществляется за пределами стационарного объекта использования атомной энергии, по региональным, федеральным и международным трассам и территориям проживания населения и осуществления иных видов хозяйственной деятельности, чем использование атомной энергии. Это налагает особые требования к обеспечению безопасности фактически территорий и населения, которое в принципе и не знает, какие грузы провозятся по местам его обитания.

Массовые перевозки радиоактивных материалов в России (СССР) осуществляются уже более 50 лет. За эти годы не было зарегистрировано не только серьезных радиационных воздействий на население или персонал вследствие таких перевозок, но даже транспортные аварии и инциденты с грузами РМ, которые очевидно невозможно избежать на транспорте, исчисляются только единицами.

Такие показатели удалось достигнуть в результате действий системы организации перевозок и выбранной стратегии обеспечения безопасности, в том числе благодаря наличию Государственного компетентного органа (ГКО) по обеспечению безопасности при транспортировании РМ – МСМ СССР, Минатома России, Госкорпорация «Росатом».

Практически безопасность транспортирования РМ обеспечивается условиями перевозки и конструкцией средств транспортирования, включая упаковки РМ, (рис.4).

Требования безопасности транспортирования изложены в нормах безопасности МАГАТЭ и разработанных на их основе в атомной отрасли нормативных документов.

В качестве разрешительных документов используются сертификаты на средства транспортирования и упаковки и сертификат-разрешение ГКО на упаковку и транспортирование, согласно постановлению Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 204.

Лицензирование этой деятельности не требуется и не применятся в международной практике. Тем более, что российские транспортные организации получают общие лицензии на перевозку любых грузов, а также на погрузочно-разгрузочные работы с опасными грузами.

Рисунок 4.

4.4. Разрешение на работы с радиоактивными веществами и радиационными источниками

Согласно полученным данным, радиационные объекты составляют до 85 % от общего числа лицензируемых объектов.

Они выполняют важные социальные функции (медицина, научные исследования, промышленность), а также являются рынком для радионуклидной продукции предприятий отрасли (рис.5).

Эти объекты не представляют ядерной опасности т.к. не используют делящиеся материалы, а их радиационная опасность не выходит за пределы помещения, в котором они расположены.

Основным разрешительным документом для радиационных объектов является санитарно-эпидемиологическое заключение органа санитарно-эпидемиологического надзора о соответствии условий работы с радиоактивными веществами (РВ) и содержащими их радиационными источниками (РИ) санитарным правилам.

Без такого заключения проведение работ с РВ и РИ не допускается (статья 27 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

Все необходимые требования по обеспечению безопасности работ с РВ и РИ регулируются многочисленными санитарными нормами и правилами (СанПиН) Роспотребнадзора и ФМБА России.
Так, в изданный Роспотребнадзором «Перечень основных действующих нормативных и методических документов по радиационной гигиене» по состоянию на 1 апреля 2007 года включено 244 документа, в т.ч.:
8 – основополагающих;
14 – по использованию РИ и РВ в медицине;
25 – по использованию РИ и РВ в народном хозяйстве.

В то же время Ростехнадзор не имеет собственной нормативной базы по безопасности РВ и РИ, им издан всего один нормативный документ по радиационной безопасности РИ, повторяющий требования СанПиН.

Выдаваемые в настоящее время лицензии Ростехнадзора на работы с РВ и РИ дублируют санитарно-эпидемиологические заключения и могут быть отменены без ущерба для безопасности.

В отношении РВ и РИ медицинского назначения необходимо дополнительно отметить следующее:
• лицензии Ростехнадзора дублируют также и лицензии, выдаваемые на осуществление медицинской деятельности;
• вопреки Положению, Ростехнадзор практикует лицензирование медицинских радиофармацевтических препаратов (что выглядит особенно нелепо для короткоживущих препаратов).

Рисунок 5.

4.5. Разрешение на проведение работ и оказание услуг эксплуатирующим организациям.

Согласно полученным данным, свыше 95% лицензий эксплуатирующих организаций отрасли и их контрагентов выдаются на работы (услуги), не представляющие ядерной опасности.
Из приведенного выше определения «разрешения (лицензии)» следует, что этот документ, предоставляя право на осуществление определенной деятельности, одновременно возлагает на его обладателя ответственность за ее безопасность.

Всю полноту ответственности за безопасность несет эксплуатирующая организация, имеющая соответствующую лицензию.

Проектирование и конструирование ядерных и радиационных объектов, конструирование и изготовление оборудования для них не является ядерно или радиационно опасной деятельностью.

Организации, ведущие такие работы, не являются эксплуатирующими организациями, не несут ответственности за безопасность объектов применения этой деятельности и отвечают только за качество выполненных работ и предоставленных услуг для эксплуатирующих организаций.

Поэтому такие работы (услуги) не должны лицензироваться.

Лицензирование перечисленных работ (услуг) нарушает международный принцип полноты ответственности эксплуатирующей организации и нигде (кроме России) не применяется.
Лицензируя не представляющие опасности работы (услуги) и осуществляя надзор за ними, Ростехнадзор фактически дублирует деятельность отделов нормо- и технического контроля в организациях-контрагентах.
К такого вида работам (услугам) в отрасли применяются иные формы регулирования, включающие:
• обязательную сертификацию в Системе сертификации оборудования, изделий и технологий для ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;
• контроль эксплуатирующими организациями качества работ (услуг), выполняемых организациями-контрагентами, согласно требованиям соответствующих федеральных норм и правил (всего около 25 наименований).

Кроме того, в отрасли действует система аккредитации организаций-контрагентов, выполняющих строительно-монтажные, пуско-наладочные работы и оказывающих услуги на объектах Концерна, ведется Реестр аккредитованных организаций.

В организациях атомной отрасли действуют сертифицированные (в том числе международными экспертами) системы управления качеством и безопасностью (СМК), соответствующие современным международным стандартам семейств ИСО 9000 и ИСО 14000.

Наличие перечисленных форм регулирования и контроля позволяет отменить лицензирование без ущерба для безопасности.

Отмена такого лицензирования существенно уменьшит лицензионную нагрузку на отрасль и устранит коррупционную составляющую.
 

5. О процедуре лицензирования

5.1. Сроки действия лицензий и их переоформление

Положением установлено, что лицензия выдается на срок не менее 3 лет. На практике выдаваемые Ростехнадзором лицензии в среднем имеют срок действия 5 лет, что значительно меньше сроков эксплуатации объектов использования атомной энергии.

При этом решение о сроке действия лицензии принимается Ростехнадзором самостоятельно, невзирая на испрашиваемый заявителем срок и без обсуждения с ним причин сокращения срока.

Порядок принятия решения по установлению срока действия лицензии в Положении не определен, в том числе не определены условия, при которых возможно установление срока действия лицензии менее запрашиваемого заявителем.

Рассмотрение заявлений на получение новых лицензий в связи с завершением сроков действующих лицензий проводятся повторно в объеме, полностью повторяющем процедуру для получения новой лицензии (включая проведение экспертиз), т.к. упрощенная процедура продления срока действия лицензий Положением не предусмотрена.

Это приводит к многократному лицензированию одной и той же деятельности, что вызывает непроизводительные расходы эксплуатирующих и иных организаций на изготовление заявочных документов и проведение их экспертизы. 

5.2. Условия действия лицензии и внесение в них изменений

Выданные Ростехнадзором лицензии содержат условия их действия, включающие значительный объем требований, не имеющих, по большей части, отношения к обеспечению безопасности.
В качестве примера можно указать, что общее количество таких требований в лицензиях, выданных Ростехнадзором Концерну, составляет более 3000 пунктов. По объему это соизмеримо с требованиями федеральных норм и правил в области использования атомной энергии.

Неопределенность отдельных формулировок в условиях действия лицензий Ростехнадзора приводит к неоправданно частым обращениям эксплуатирующей организации по незначительным и типовым, ранее неоднократно одобренным Ростехнадзором, вопросам.

Невозможность внедрения новых технологий и введения в действие ряда эксплуатационных документов без получения соответствующего изменения в условия действия лицензии фактически придали лицензионной деятельности Ростехнадзора оперативно-управленческий характер.

В настоящее время внутренние процедуры Ростехнадзора увязывают пуск энергоблоков атомных станций после ремонта с моментом внесения изменений в условия действия лицензий в связи с реализованными модернизациями оборудования. Подобные ограничения не предусмотрены действующим законодательством, а внутренние процедуры Ростехнадзора не являются и не должны являться оперативно-управленческими.

В результате возникают неоправданные затруднения в развитии отрасли и связанные с ними экономические потери.

В условиях действия лицензий предписывается соблюдение всех действующих норм и правил согласно постоянно обновляемому перечню Ростехнадзора.

Тем самым искусственно создается ситуация невыполнения (или неполного выполнения) требований условий действия лицензий, так как при введении в действие новых требований Ростехнадзора не предусмотрено предварительное выполнение анализа соответствия им действующих объектов.

Зачастую формирование условий действия лицензий происходит без учета решений и обоснованных разъяснений эксплуатирующей организации, организаций Главного конструктора реакторной установки, Генерального проектировщика атомной станции и Научного руководителя проекта.

Отсутствует процедура решения спорных вопросов, возникающих при экспертизе материалов. Часто определяющей является субъективная оценка отдельно взятого эксперта.

В то же время вызывает сомнение правомерность установления посредством условий действия лицензии обязательных требований, не предусмотренных соответствующими нормативными правовыми документами, прошедшими юридическую экспертизу (технический регламент, федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии, государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы).

Тем более неправомерно вводить задним числом новые требования к давно функционирующим и отлицензированным объектам.

Согласно Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» (статья 2) лицензионные требования и условия, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности, устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности и не могут произвольно изменяться лицензирующим органом.

По аналогии с этим лицензионные требования и условия в области использования атомной энергии, необходимо установить непосредственно в Положении, а не включать их в лицензию.

5.3. Сроки принятия решений о выдаче или об отказе в выдаче лицензии

Положением не установлен предельный срок принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии, исчисляемый от даты регистрации документов, представленных для получения лицензии.

Согласно Регламенту, этот срок достигает полутора лет, из которых до одного года может отводиться на проведение экспертизы.

Однако в административном регламенте могут устанавливаться сроки только административных процедур и действий (постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679).

Поскольку экспертиза проводится не Ростехнадзором, а выбранной заявителем по рекомендации Ростехнадзора экспертной организацией, то проведение экспертизы не является административной процедурой (действием).

Поэтому ограничение срока проведения экспертизы в Регламенте является юридически ничтожным.

Вместе с тем приведенные в Регламенте сроки представляются необоснованно большими.

Для других видов разрешений в области использования атомной энергии, предваряющих выдачу лицензии и основывающихся на оценке ядерной и радиационной безопасности тех же проектных и эксплуатационных решений, сроки выдачи разрешительных документов значительно меньше (таблица).

С учетом того, что при наличии перечисленных разрешений функции Ростехнадзора сводятся к оценке только ядерной безопасности заявляемой деятельности, решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии может быть принято в срок, не превышающий трех-четырех месяцев с даты регистрации документов, представленных для получения лицензии.

5.4. О коррупционных факторах

Согласно Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196), коррупционные факторы выражаются, в частности, в отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти.

В Положении эти факторы проявляются:
• в наличии дублирующих разрешительных полномочий Ростехнадзора и органов санитарно-эпидемиологического надзора (пункт 2, рис.1);
• в лицензировании деятельности, для которой не установлены условия ее безопасного осуществления ввиду отсутствия ядерной и радиационной опасности (пункты 4.5);
• в отсутствии срока принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии, исчисляемого с даты регистрации документов, представленных для получения лицензии;
• в отсутствии условий и оснований для принятия решения по установлению срока действия лицензии;
• в отсутствии условий и оснований для формирования и изменения условий действия лицензии (пункт 5). 

6. Заключение

Не вызывает сомнения, что самая государственная, наиболее жестко управляемая и закрытая отрасль Советского Союза ныне осваивает принципы административно-правового регулирования, методы демократического рынка и активно вступает в конкурентные отношения на внутреннем и внешнем рынке не только поставки (производства и продажи) электроэнергии, но и на рынке проведения работ и предоставления услуг по использованию атомной энергии в социальной и хозяйственных сферах, прежде всего по использованию радиационной и изотопной продукции и технологий в медицине, науке, промышленности и сельском хозяйстве.

Принципы административно – правового регулирования и методы рыночных отношений в атомной отрасли на современном этапе развития установлены Указами президента Российской Федерации, постановлениями Правительства и закреплены законодательно.

Первым таким законом является ФЗ от 5 февраля 2007 года № 13 – ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Законом определены принципы государственной политики и порядок осуществления структурных преобразований в атомном энергопромышленном комплексе, включая приватизацию имущества, изменение форм собственности и преобразование предприятий в акционерные общества.

Закон носит ярко выраженный, так сказать хозяйственный, рыночный характер, тем не менее в качестве первого основного принципа государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса указан:
1) обеспечение приоритета устойчивой и безопасной деятельности организаций атомного энергопромышленного комплекса, в том числе соблюдение требований ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, экологической безопасности и требований в области охраны окружающей среды, физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов, радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, а также сохранности и надлежащего использования указанных объектов.

Закон предусматривает необходимость «специальных разрешений (лицензий) и документов об аккредитации» для осуществления деятельности «ОАО, создаваемых в соответствии с настоящим федеральным законом» (статья 6), и содержит статью 7 Обеспечение безопасности при осуществлении деятельности организациями атомного энергопромышленного комплекса.

Следующим законом, закрепившим и развившим преобразования в атомной отрасли, явился ФЗ от 1 декабря 2007 года № 317 – ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Закон определил статус Государственной корпорации «Росатом», цели деятельности, ее полномочия, функции, виды деятельности, права и обязанности. Закон установил нормы имущественных отношений, программу деятельности и управление Корпорацией. Как обычно для атомной отрасли большое место в законе занимают вопросы обеспечения безопасности, которые не только сохранили преемственность с законом «Об использовании атомной энергии», но и существенно расширили их и детализировали для Корпорации.

Однако в законе практически не затронуты вопросы лицензирования, его связи с другими методами и видами административных разрешений, что впрочем вряд ли можно отнести к недостаткам именно этого закона, регулирующего, в основном, «внутренние отношения» Корпорации.

Тем не менее, и как показывает предыдущее рассмотрение, проблема выстраивания системы и иерархии административных разрешений, адекватных степени опасности разрешаемой деятельности, не препятствующих ее осуществлению и не создающих коррупционных факторов, требует своего скорейшего разрешения.

Авторы неоднократно обсуждали эту проблему на рабочих совещаниях с руководителями и специалистами Ростехнадзора и Минприроды России, на семинарах и конференциях, в которых кроме представителей указанных регулирующих органов участвовали представители ФМБА России и Роспотребнадзора, в том числе на таких представительных семинарах, как III и IV Международные ядерные форумы 2008 г. и 2009 г., соответственно, проведенные в Санкт-Петербурге.

Эта тема в той или иной степени обсуждалась на круглых столах, проводимых комитетом Государственной Думы по энергетике. Так в Рекомендациях круглого стола Комитета Государственной Думы по энергетике от 16.10.2008 г. на тему: «О мерах по совершенствованию нормативно-правового регулирования в ходе реализации федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 год» в частности указано:
«Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» ускорить разработку и представление в Правительство Российской Федерации проекта федерального закона под условным наименованием «О внесении изменений в федеральный закон «Об использовании атомной энергии» в части совершенствования государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, включая повышение эффективности лицензионной деятельности и экспертиз безопасности».

Более подробно эта проблема обсуждалась на заседании круглого стола Комитета Государственной Думы по энергетике на тему: «Совершенствование законодательства в области использования атомной энергии в современных условиях» 16 ноября 2009 г.

На заседании «круглого стола» с предложениями, отражающими суть данной статьи, выступил директор ДЯРБ Госкорпорации «Росатом» А.М. Агапов. Эти предложения были услышаны и нашли определенное понимание и поддержку.

В Рекомендациях, принятых на заседании «круглого стола», в частности указано:
На основании проведенного обсуждения участники «круглого стола» решили:

1. Считать приоритетными направления совершенствования законодательства в области использования атомной энергии:
• исключение дублирования полномочий в деятельности государственных органов регулирования безопасности в установленной сфере деятельности, распределение их функций, а также гармонизация с основополагающими принципами МАГАТЭ;
• снятие избыточных административных барьеров в регулировании и разрешительной деятельности в области использования атомной энергии, тормозящих развитие атомной отрасли и создающих предпосылки для коррупции.

3. Рекомендовать:

3.1. Правительству Российской Федерации в целях реализации государственной политики в области использования атомной энергии:
• рассмотреть вопрос о консолидации полномочий по управлению использованием атомной энергии в отношении ядерных и других особо радиационно опасных объектов в едином органе управления – Государственной корпорации «Росатом».

3.2. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» подготовить и внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, направленные на повышение эффективности государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии и устранение избыточных административных барьеров и предпосылок для коррупции, в том числе:
• проект федерального закона, предусматривающего внесение изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», направленных на повышение эффективности государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, в том числе в части лицензирования деятельности в области использования атомной энергии;
• Проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации, касающиеся контрольно-надзорной деятельности и выдачи разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии», предусматривающий устранение коррупционных факторов и сокращение лицензируемых видов деятельности.
 

7. Выводы и предложения

Предлагается следующая иерархическая структура разрешительных документов по степени опасности деятельности (рис.6).

В качестве первого шага необходимо внести изменения в Положение о лицензировании, оставив лицензирование только ядерно опасной деятельности по эксплуатации ядерных установок и обращению с делящимися материалами и заменив лицензирование иных видов деятельности, не представляющих ядерной опасности, имеющих только локальную радиационную опасность или не имеющих ни ядерной, ни радиационной опасности, другими необходимыми и достаточными административными разрешениями и саморегулированием.

Рисунок 6.

Одновременно необходимо модернизировать процедуры лицензирования и выдачи административных разрешений, убрав излишние административные барьеры при их оформлении и коррупционные факторы, как указано в п.5.

Следующим шагом повышения эффективности административно-правового регулирования для реализации единой государственной политики на современном этапе развития атомной отрасли должно стать совершенствование нормативно-законодательной базы в направлении, указанном в Рекомендациях круглого стола Комитета Государственной Думы по энергетике. Для этого, прежде всего, необходимо сформулировать и зафиксировать в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и в ФЗ «Об использовании атомной энергии» конкретные названия (нормы) видов деятельности, для осуществления которых требуется оформление специальных разрешений – лицензий, отделив это понятие от других видов административных разрешений.

Для этого целесообразно дать более строгое и конкретное (не обобщенное, как сейчас) определение понятия «лицензия». В принципе, вопрос терминологии ФЗ «Об использовании атомной энергии» требует отдельного внимания. Целесообразно уточнить и дать новые определения таких основных (ключевых) понятий, как:
• ядерная опасность;
• ядерная установка;
• организация, эксплуатирующая ядерную установку, - эксплуатирующая организация;
• организация, эксплуатирующая радиационную установку (не ядерную), использующая радиационные технологии, радиационные источники и изотопную продукцию, - организация пользователь.

И в качестве завершающего этапа работ по обозначенной теме следует подготовить проект закона в виде самостоятельного федерального закона или вносящего изменения в действующее законодательство, с условным названием «О системе административных разрешений на деятельность в сфере использования атомной энергии и саморегулировании отдельных видов деятельности».