18 мая 2011

Состояние и перспективы развития государственного управления использованием атомной энергии на основе методов административно-правового регулирования

Важнейшей особенностью атомной отрасли является то, что ядерные технологии и производства основаны на реакциях деления атомного ядра, удельное энерговыделение которых на несколько порядков выше  удельного энерговыделения химических реакций и других процессов в неядерных отраслях.

Утрата контроля над соответствующими процессами и объектами в атомной отрасли может приводить к катастрофическим последствиям глобального масштаба, примером чего является Чернобыльская авария, а также ряд других аварий на ядерных объектах ведущих стран мира, включая аварию на АЭС Фукусима.

Будущее атомной отрасли напрямую зависит от того, насколько эффективно нам удастся решить задачи по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии.

Поэтому обеспечение глобальной ядерной безопасности является одной из стратегических целей Госкорпорации «Росатом» и России в целом, как и других ядерных держав

Обеспечение текущей безаварийной эксплуатации объектов использования атомной энергии  и готовности к реагированию на ЧС– первая задача в рамках достижения цели.

Вторая задача – решение проблем «ядерного наследия», то есть выполнение мероприятий, которые не были выполнены в период планового ведения хозяйствования и реализации оборонных программ, в результате чего накопились значительные объемы радиоактивных отходов (РАО) и отработавшего ядерного топлива (ОЯТ), образовались загрязненные территории, имеются остановленные  и не используемые в настоящее время объекты.

В документах МАГАТЭ, международной практике и в Госкорпорации «Росатом» используется понятие «глобальная ядерная безопасность» (РИС.1). Понятие «обеспечение глобальной ядерной безопасности» является комплексным и включает следующие компоненты:

  • обеспечение ядерной, радиационной, специальной, промышленной, пожарной безопасности;
  • охрану труда;
  • охрану окружающей среды;
  • защиту от чрезвычайных ситуаций;
  • физическую защиту;
  • гражданскую оборону;
  • учет и контроль ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов.
Рис.1 Глобальная ядерная безопасность на основе рекомендаций МАГАТЭ и практики мирового сообщества

Важнейшими механизмами решения этих задач являются:

  • нормативно-правовое регулирование безопасности;
  • разрешительная деятельность;
  • оценка и контроль безопасности;
  • реализация организационно-технических систем обеспечения безопасности.

Таким образом, область управления безопасностью имеет вид своего рода матрицы по различным компонентам безопасности и механизмам их обеспечения(РИС.2).

Рис.2 Управление обеспечением безопасности в Госкорпорации "Росатом"

Управление работами по обеспечению безопасности осуществляется подразделениями и должностными лицами Госкорпорации «Росатом» непосредственно или с привлечением специализированных организаций – рабочих органов по соответствующим направлениям (компонентам) обеспечения безопасности.

В комплекс управления безопасностью входит также ряд специализированных предприятий, занятых переработкой и хранением ОЯТ и РАО, а также аварийно-спасательные организации.

Основными видами деятельности по управлению безопасностью являются:

  1. Управление практическими мероприятиями по повышению безопасности и по ядерному наследию в рамках федеральных целевых программ.
  2. Совершенствование системы безопасности отрасли, том числе: нормативно-правовое обеспечение, контроль и мониторинг, создание и эксплуатация организационно-технических систем безопасности, обеспечение аварийной готовности отрасли, оценка и подтверждение различных видов соответствия действующим нормам и правилам (лицензирование, сертификация различных видов продукции и технологий), планирование деятельности в сфере ЯРБ, работа с персоналом и населением, международное сотрудничество.
  3. Создание и внедрение систем обращения с РАО, ОЯТ и вывода из эксплуатации объектов использования атомной энергии (ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения).

Принципы деятельности Госкорпорации «Росатом» ориентированы на достижение эффективного компромисса между требованиями безопасности и показателями экономической эффективности деятельности по использованию атомной энергии в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ и положениями Российского законодательства, а также планами модернизации экономики.

Среди них:

  • приверженность приоритету безопасности;
  • ограничение финансового обременения предприятий ГК по задачам обеспечения безопасности на основе разумной достаточности и дифференцированного подхода;
  • разграничение ответственности с государством по ядерному наследию;
  • соответствие динамике инновационного развития отрасли.

Обеспечение безопасности является сквозной функцией для всех этапов жизненного цикла объектов и всех видов деятельности в области использования атомной энергии, в том числе в ядерном топливном цикле, атомной энергетике, оружейном комплексе и науке, и должны рассматриваться в едином цикле обращения радиоактивных материалов (рис.3).

Рис. 3 Обеспечение безопасности - сквозная функция

В Госкорпорации «Росатом» жёстко действует приоритет безопасности, обеспечение которой является обязательным условием осуществления любого вида деятельности.

Атомная отрасль является единственной, где в полной мере действует система государственных гарантий безопасности, включая  систему государственного управления использованием атомной энергии и систему государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Лицензирование и надзор за текущей деятельностью проектных, строительных и эксплуатирующих организаций осуществляет независимый государственный орган – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Лицензирование и надзор за деятельностью организаций ядерного оружейного комплекса осуществляют соответственно Госкорпорация «Росатом» и Минобороны России.

В полной мере функционирует система отраслевого надзора (за условиями действия выданных лицензий) и контроля (Генеральная инспекция Госкорпорации «Росатом»).

К ядерно и радиационно опасной деятельности допускаются  только те эксплуатирующие организации, которые признаны органом государственного управления использованием атомной энергии, в частности Госкорпорацией «Росатом». Статус и ответственность таких организаций установлена законодательно.

Кроме того, атомной отрасли присуща специфическая для ядерных объектов культура безопасности, опирающаяся на систему менеджмента качества, высокий профессионализм и чувство ответственности работников.

В рамках системы государственного управления использованием атомной энергии обеспечение ЯРБ объектов отрасли, защита персонала и населения от ядерной и радиационной опасности достигается совокупностью взаимосвязанных мер нормативно-правового, организационного, методического, экономического, конструктивно-технологического и иного характера.

В системе государственного управления ЯРБ насчитывается более тридцати организационно-технических систем, реализующих такого рода меры.

Рассмотрим чуть подробнее  некоторые организационно-технические системы обеспечения ЯРБ.

Выполнение мероприятий по предупреждению аварий и чрезвычайных ситуаций является одной из приоритетных задач Госкорпорации «Росатом».

В целях обеспечения безопасного функционирования атомной отрасли, защиты персонала, населения и территорий от возможных аварий и чрезвычайных ситуаций в Госкорпорации «Росатом» создана и действует отраслевая система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ОСЧС), являющаяся функциональной подсистемой единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

Основу аварийно-спасательной службы Госкорпорации «Росатом» (АСС) составляют профессиональные аварийно-спасательные формирования (АСФ), входящие в перечень сил постоянной готовности федерального уровня РСЧС, которые сформированы на постоянной штатной основе, обучены, оснащены специальной техникой, оборудованием, снаряжением (Рис. 4).

Рис. 4 Силы и средства ОСЧС

Подразделения аварийно-спасательной службы Госкорпорации «Росатом» дислоцированы не объектах ее организаций.

Каждое такое подразделение имеет свою зону ответственности.

Размещение и оснащение подразделений осуществлено с учетом плотности ядерно опасных объектов в соответствующем регионе и степени их потенциальной опасности.

Особое внимание к вопросам безопасной транспортировки ядерных материалов связано, прежде всего, с тем, что их перевозка является наиболее уязвимым элементом в технологическом цикле использования атомной энергии.

Это происходит в силу невозможности создания запретной зоны вокруг транспортного средства, ограниченности сил охраны транспорта, неопределенности местонахождения транспорта при большой протяженности маршрутов перевозок, удаленности мест дислокации сил реагирования от места возможного нападения (диверсии, аварии и т.д.).

Работы по созданию автоматизированной системы безопасности транспортировок ядерных материалов (АСБТ) обеспечивают защищенность ядерных материалов от возможных террористических угроз на пути следования (Рис. 5).

Рис 5. Автоматизированная система безопасности транспортировок ЯМ

В настоящее время в Госкорпорации «Росатом» создаётся отраслевая автоматизированная система непрерывного комплексного мониторинга ядерно и радиационно опасных объектов и грузов (АСМЯРОГ).

АСМЯРОГ является элементом информационного обеспечения отраслевой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая входит в единую государственной систему предупреждения и ликвидации ЧС.

Вместе с тем эта система решает информационно-управленческие задачи в сфере повышения безопасности ядерно и радиационно опасных объектов.
В этом направлении  АСМЯРОГ должна обеспечить:

  • представление оперативных показателей состояния безопасности объектов и индикацию их отклонения от допустимых значений;
  • оповещение оперативных служб;
  • оценку и категорирование кризисной ситуации по совокупности имеющихся данных;
  • прогноз развития аварий и комплексную оценку возможных последствий;
  • формирование рекомендаций в области противоаварийного реагирования, учитывающих различные варианты развития аварии.

По большинству показателей безопасности ситуация в последние годы объективно улучшилась. Хотя накопление радиоактивных отходов продолжается.

По ряду сравнимых показателей мы находимся на уровне выше среднемировых или среднероссийских показателей.

Отмечается снижение облучаемости персонала (Рис.6), числа нарушений в работе АЭС и исследовательских реакторов.

Рис. 6 Распределение персонала, включенного в систему АРМИР, по радиационному риску и стажу

По ряду сравнимых показателей мы находимся на уровне лучшей мировой практики. Например по нарушениям в работе АЭС -  количество неплановых автоматических остановов в 2 раза ниже среднемирового.

Можно констатировать, что по базовым показателям ядерной и радиационной безопасности мы находимся в ситуации, когда главной задачей является поддержание достигнутого уровня показателей безопасности.

Поддержание достигнутого уровня безопасности не означает бездеятельности и успокоенности.

В течение пяти лет предстоит создать современную систему оперативного контроля и прогноза безопасности с охватом всех опасных производств.

Производства будут регулярно ранжироваться по индексу безопасности.

Все перевозки ядерных материалов и радиоактивных веществ будут сопровождаться Автоматизированной системой безопасности транспортирования (АСБТ).

Системы радиационного контроля на 18 объектах 1 и 2 категории опасности будут расширены на территории санитарно-защитных зон и зон наблюдения.

Общее количество современных объектовых Автоматизированных систем контроля радиационной обстановки (АСКРО) увеличится с 25 до 43.

Системы аварийного реагирования будут оснащены новейшими средствами ведения аварийных работ, включая робото-технические комплексы разведки и проведения работ в зоне радиационного воздействия.

Предстоит работа по совершенствованию нормативно-правовых условий работы предприятий. Устранение необоснованных и избыточных требований не в ущерб безопасности должно дать повышение эффективности производств.

Программа долгосрочной деятельности Госкорпорации «Росатом», утвержденная Правительством Российской Федерации, определяет долгосрочные цели и задачи в области ЯРБ, а также основные индикаторы и показатели деятельности.

Приоритетные задачи должны быть решены в рамках трех периодов её реализации – переходный (2008-2010 гг.), основной (2011-2015 гг.) и перспективный (после 2015 г.).

Программой намечены принципиально новые ориентиры. Среди них в первую очередь следует отметить ориентир на организацию текущей деятельности предприятий в режиме, исключающем прежнюю практику накопления отложенных проблем и отсутствия необходимых средств на их решение.

Это непростая, но принципиально важная задача.

Будут также продолжены работы по ядерному наследию. Большую роль в решении этого вопроса играет ФЦП ЯРБ.

Рис. 7 Основные этапы деятельности комплекса обращения с РАО и ОЯТ

Среди общих стратегических целей необходимо отметить переход к системному формату организации деятельности. Речь идет, в частности, о формировании единой государственной системы обращения с РАО, системы обращения с ОЯТ и системы вывода из эксплуатации, глубокое реформирование системы транспортировки ЯМ и РВ.

Особое внимание уделяется созданию Государственной системы обращения с отработавшим ядерным топливом, включая его переработку с целью дальнейшего использования, и радиоактивными отходами, включая их окончательную изоляцию в геологических структурах (РИС.7).

Пятнадцать лет назад - 21 ноября 1995 г. и 9 января 1996 г. - вступили в силу федеральные законы «Об использовании атомной энергии» и «О радиационной безопасности населения» (соответственно).

По-видимому, это были первые законодательные акты Российской Федерации, комплексно регламентирующие вопросы обеспечения безопасности в масштабах целой отрасли народного хозяйства, причем в одной из самых технически сложных и наукоемких отраслей – атомной отрасли, включая не только ее энергопромышленную составляющую, но и использование атомной энергии в медицине, науке и общепромышленное применение.

По смыслу этих законов, обеспечение безопасности достигается посредством функционирования двух государственных систем - системы государственного управления использованием атомной энергии и системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (Рис. 8).

 

Рис. 8 Исполнительные структуры системы государственных гарантий безопасности

Система государственного управления использованием атомной энергии состоит из органов управления - уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и организаций (такой уполномоченной организацией в настоящее время является Госкорпорация «Росатом»), а также подведомственных им организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии.

Важнейшей функцией этих органов и одним из механизмов управления является придание организациям статуса эксплуатирующих. Это осуществляется путем признания органом управления таких организаций пригодными эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами.

Порядок и условия признания установлены Правительством Российской Федерации.

Система государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии состоит из уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (МЧС России, Минприроды России, ФМБА России, Ростехнадзор, Роспотребнадзор) и организаций (Госкорпорация «Росатом») и осуществляет:

  1. утверждение и введение в действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, устанавливающих требования по безопасности;
  2. лицензирование и иные формы разрешительной деятельности в области использования атомной энергии (в т.ч. лицензирование персонала объектов использования атомной энергии);
  3. проведение экспертиз (оценок) безопасности;
  4. государственный надзор за безопасностью, включая проведение инспекций и применение санкций при выявлении нарушений установленных требований.

Разрешительная деятельность регулирующих органов включает выдачу организациям и их работникам документов, наличие которых является обязательным для осуществления деятельности в области использования атомной энергии. К таким документам относятся лицензии, санитарно-эпидемиологические и иные заключения о соответствии объектов и работ установленным требованиям, сертификаты-разрешения, разрешения и свидетельства, выдаваемые работникам организаций, и т.д.

Система государственного управления использованием атомной энергии и система государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии являются «квазинезависимыми» в том смысле, что органы регулирования административно и финансово абсолютно не зависят от органов управления, в то время как деятельность органов регулирования накладывает существенные ограничения на работу органов управления и управляемых ими эксплуатирующих организаций, а также вынуждает последних к дополнительным (и не всегда обоснованным) затратам материальных и людских ресурсов. Кроме того, обе системы состоят из федеральных органов исполнительной власти и, следовательно, подчинены Президенту Российской Федерации и (или) Правительству Российской Федерации и должны проводить единую государственную политику.

Позднее этот подход к регулированию безопасности нашел широкое применение и был распространен практически на все потенциально опасные виды деятельности. В Российской Федерации были созданы многочисленные надзорные органы - специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, ответственные за регулирование безопасности в соответствующих сферах деятельности.

При этом функции регулирования безопасности могут разделяться между различными федеральными органами – министерствами (нормативно-правовое регулирование) и федеральными надзорами (государственный надзор и контроль), а могут осуществляться единым для данного направления органом регулирования безопасности. Последнее намного эффективней, как показывает сопоставление опыта работы МЧС России и Ростехнадзора.

Возвращаясь к вопросу  формирования правовых основ обеспечения безопасности при использовании атомной энергии, отметим, что упомянутые выше законы потребовали для своей реализации издания множества подзаконных актов различного уровня – от нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации до документов органов регулирования безопасности. Этот процесс был в основном успешно выполнен к 2000 году.

В то же время формирование Атомного права на разработке этих двух законов фактически прекратилось. Правда, в 2007 году были приняты следующие законы, непосредственно входящие в атомное право:

  1. Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
  2. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»;
  3. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Однако эти законы в основном регламентировали организационные и финансово-экономические аспекты деятельности атомной отрасли, а также наделяли Госкорпорацию «Росатом» полномочиями органа государственного управления использованием атомной энергии в рамках ранее принятых законов и их детализации и актуализации. С точки зрения правовых аспектов обеспечения безопасности эти законы не содержали ничего принципиально нового.

Кроме того, был принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности». Этот закон определил «основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее - безопасность, национальная безопасность), полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности».

Это означает, что обеспечение безопасности при использовании атомной энергии является составной частью обеспечения национальной безопасности и, следовательно, Атомное право должно соответствовать основным принципам обеспечения безопасности, установленным указанным законом:

  1. соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
  2. законность;
  3. системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности;
  4. приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности;
  5. взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

Основанное на этих принципах Атомное право (как отрасль права) должно содержать полный набор юридических средств, призванных обеспечить эффективное действие как этой отрасли в целом, так и каждого её компонента на уровне правовых институтов и конкретных норм права. Нелишне отметить, что Атомное право должно содержать правовые механизмы обеспечения безопасности не только «мирного атома», но и деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, т.е. обеспечения безопасности ядерного оружейного комплекса.

Насколько имеющиеся законы отвечают этим требованиям?

Сразу можно отметить, что каждый из упомянутых законов - «Об использовании атомной энергии» и «О радиационной безопасности населения» - в отдельности соответствует перечисленным выше принципам и требованиям, за исключением, пожалуй, «системности и комплексности применения федеральными органами государственной власти … мер обеспечения безопасности». Эти законы не содержат положений по организации взаимодействия таких органов - с одной стороны, и четкому разграничению их функций и полномочий - с другой.

Однако как готовые компоненты атомного права эти законы в их современном виде рассматриваться не могут, т.к. в этих законах отсутствует единство терминов и понятий для всех объектов их применения, а имеющиеся определения неоднозначны и иногда противоречат физическому смыслу и технической логике.

Так, например, объектом применения требований Федерального закона «О радиационной безопасности населения» является «источник ионизирующего излучения», под которым могут пониматься такие разнородные объекты, как  атомная станция (а также ее отдельные радиоактивные компоненты), пункт хранения РАО и сами РАО, рентгеновский аппарат, ампула с радиофармпрепаратом и видимо даже Солнце или другой природный источник ионизирующего излучения, к которым, следовательно, в равной мере предъявляются одинаковые требования по обеспечению безопасности.

К «радиационным авариям» этот закон относит не только реально произошедшие события, которые привели к облучению людей или загрязнению окружающей среды, но и те, которые гипотетически «могли привести» к таким последствиям.

Очевидно, что для технических устройств, относящихся к «источникам ионизирующего излучения» и представляющих повышенную опасность (Гражданский Кодекс, статья 1079), всегда существует некоторая вероятность возникновения неисправности, неправильных действий персонала или иных причин, которые «могут привести» к выходу излучения за установленные пределы.

Однако, в законе допустимое значение такой вероятности не установлено, и следовательно, отсутствуют  критерии для отнесения событий, не приведших к выходу излучения за установленные пределы, к категории «радиационных аварий». Рассуждая формально, к «радиационной аварии» следует отнести сам факт существования любого источника.

Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» достаточно подробно регламентирует обеспечение безопасности объектов использования атомной энергии на стадиях их размещения, проектирования, сооружения и эксплуатации, а также правовой статус эксплуатирующих организаций и механизмы государственного регулирования безопасности.

Однако вопросы государственного управления использованием атомной энергии, вывода атомных объектов из эксплуатации, обращения с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом изложены в нем рамочно, что недостаточно для практического применения.

Кроме того, установленные этим законом механизмы государственного регулирования безопасности не дифференцированы в зависимости от потенциальной величины и характера контролируемой опасности, как того требуют принципы МАГАТЭ. Именно поэтому возникают непреодолимые трудности с применением норм указанного закона к радиационным источникам.

Также и в Федеральном законе «О радиационной безопасности населения» не урегулированы многие аспекты безопасного вывода объектов из эксплуатации, обращения с радиоактивными отходами  и отработавшим ядерным топливом.

Поэтому для реализации государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности необходимо разработать федеральные законы, регулирующие государственное управление обращения с радиоактивными отходами, обращения с отработавшим ядерным топливом и вывод ядерных установок из эксплуатации.

Базовыми элементами атомного законодательства должны быть несколько системообразующих законов, содержащих общие положения, определяющие основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии. Прежде всего - это, конечно, Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», периодически меняющийся и дополняющийся (иногда не в лучшую сторону), и нуждающийся сегодня в концептуальном, системном обновлении. Основные направления его развития хорошо известны: совершенствование государственного управления и государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, модернизация механизмов разрешительной деятельности, регулирование особенностей осуществления контроля и надзора в атомной области, развитие системы ответственности и т.д.   Вместе с тем в законе необходимо отразить наиболее актуальные для инновационного развития отрасли вопросы, связанные с подготовкой персонала как одним из факторов, определяющим надежность персонала в целях обеспечения безопасности ядерных объектов и технологий, правовое обеспечение требований к составу и содержанию подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области использования атомной энергии.

Следует отразить также вопросы внедрения культуры безопасности, которая является одним из основных механизмов обеспечения ЯРБ, воспитания приверженности традициям отрасли и ответственности за её результаты, имидж и развитие.

К иным законам, которые должны войти в состав атомного права, относятся будущие федеральные законы «Об обращении с радиоактивным отходами», «Об обращении с отработавшим ядерным топливом», «О выводе из эксплуатации объектов использования атомной энергии», «О гражданской ответственности за ядерный ущерб и ее финансовом обеспечении»,  закон с условным названием «Об использовании атомной энергии в оборонных целях»  и  ряд других (РИС.9).

В Атомное право должны быть включены международные договора Российской Федерации в области использования атомной энергии. В первую очередь это:

  1. Конвенция о ядерной безопасности;
  2. Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами
  3. Конвенция о физической защите ядерного материала.

Атомное право должно быть гармонизировано с требованиями и руководствами МАГАТЭ, публикациями INSAG, МКРЗ, других международных организаций, компетентных в сфере обеспечения безопасности при использовании атомной энергии.

Рис. 9 Структура законодательства в области обеспечения ЯРБ - перспектива

Вместе с тем следует проявлять осмотрительность и не допускать непродуманного заимствования «международных стандартов», хотя бы и основанных на идеологии МАГАТЭ по государственному регулированию безопасности. В связи с ядерными авариями на АЭС в Японии эта идеология должна быть подвергнута серьезному переосмыслению и коррекции.

По-видимому, необходимо провести разумное смещение приоритетов в тандеме государственного управления безопасным использованием атомной энергии, реально ответственного за безопасность, и государственного регулирования безопасности в сторону того, кто реально обеспечивает безопасность и несёт за это ответственность.

Рис. 10 Основные аспекты Концепции атомного права

Однако модернизация существующих и создание новых законов в области использования атомной энергии, образующих целостную и гармоничную систему, которая будет достойна названия Атомное право России, немыслимо без предварительной разработки Концепции атомного права(Рис.10).

Поэтому одной из первоочередных задач совершенствования законодательства в области использования атомной энергии в современных условиях модернизации и инновационного развития атомной отрасли является создание современной научно обоснованной Концепции его развития - Концепции атомного права России.

Задачей Концепции атомного права является всесторонняя проработка вопросов, связанных с созданием указанных и некоторых других законопроектов, составляющих обновленную правовую базу использования атомной энергии в России. При этом особое внимание должно быть уделено регулированию глобальной ядерной опасности.

Авторы:

А.М. Агапов – заведующий кафедрой №1 НИЯУ «МИФИ», д.т.н.
М.В. Михайлов – помощник генерального директора ФГУП «АТЦ Минатома России»
Г.А. Новиков – зам. генерального директора по научно-методической работе ФГУП «АТЦ Минатома России», д.т.н., профессор