21 апреля 2014

О проекте федерального закона Российской Федерации «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении»

Atomic-Energy.ru

Использование атомной энергии в современном мире государствами как субъектами международного права требует регулировки этого вопроса путем разработки национального законодательного акта о режиме гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и о его возмещении. Россия не является исключением.

В настоящее время в России отсутствует специальный закон, регламентирующий ответственность за ядерный вред, а также финансовый и страховой механизм, обеспечивающий возмещение. Российское законодательство регулирует отношения в области гражданско-правовой ответственности за ядерный вред не в полной мере, в основном оно закрепляет государственную систему льгот и компенсаций за ущерб, нанесенный здоровью и имуществу граждан.

Начиная с 1996 года, в России ведется активная работа по выработке проекта федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и её финансовом обеспечении» (далее – законопроект)[1], который был впервые внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 16 июля 1996 г. и первоначально назывался «О возмещении ядерного ущерба и ядерном страховании».

В 1997 году официальный представитель Правительства Российской Федерации, начальник Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности Ю.Г.Вишневский был назначен для рассмотрения палатами Федерального Собрания Российской Федерации данного законопроекта.[2]

В сентябре 1998 года Госдума отклоняет проект федерального закона «О возмещении ядерного ущерба и ядерном страховании»[3] и принимает в первом чтении проект закона «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении». При этом Комитету Государственной Думы по экологии было дано указание доработать данный законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Госдумы во втором чтении[4]. В 2005 году Россия ратифицировала Венскую конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 года.[5] В связи с чем в законопроект «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и её финансовом обеспечении» были внесены существенные поправки.

Законопроект устанавливает особенности гражданско-правовой ответственности эксплуатирующей организации перед третьими лицами за причинение ядерного вреда, определяет механизм ее финансового обеспечения и особенности судопроизводства по искам о возмещении ядерного вреда. Также он направлен на обеспечение финансовых гарантий защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также объектов окружающей природной среды, пострадавших от радиационного воздействия.

Необходимость в разработке и принятии такого закона обусловлена следующими факторами: невозможностью возмещения такого вреда за счет федерального бюджета, ограниченностью у эксплуатирующей организации собственных средств для полного возмещения возможного вреда и состоянием отечественного страхового рынка. Частные страхователи не могут разворачивать мощные страховые фонды при отсутствии законодательной базы. Требовалось разработать специальные нормы о возмещении ядерного вреда и ядерном страховании в дополнение к действующим нормам в Гражданском кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе "Об использовании атомной энергии".

В главе I «Общие положения» законопроекта даны основные определения, а именно: ядерный вред, радиационная авария, эксплуатирующая организация, ядерная установка, непреодолимая сила и транспортирование. Четкая «терминологическая логистика» позволяет ясно определить правовые рамки для сферы ядерного страхования и гражданской ответственности за ядерный ущерб. Радиационная авария определяется как «потеря управления источником ионизирующего излучения, вызванная неисправностью оборудования, неправильными действиями персонала, стихийными бедствиями или иными причинами, которые могли привести или привели к облучению людей выше установленных норм или к радиоактивному загрязнению окружающей среды»[6]. Ядерный вред - это «вред, причиненный личности или имуществу физического лица, имуществу юридического лица или объектам окружающей природной среды, который возник в результате радиационной аварии под воздействием радиоактивных свойств или сочетания радиоактивных свойств с токсическими, взрывными или иными опасными свойствами ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов»[7]. Непреодолимая сила – «чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства, к которым относятся стихийные бедствия, военные действия или вооруженные конфликты»[8]. Транспортирование – «перевозка ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов наземным, воздушным, речным, морским и иным транспортом, включая их погрузку, разгрузку, перегрузку и временное хранение во время транспортирования»[9].

Эксплуатирующая организация - организация, осуществляющая деятельность в области использования атомной энергии и имеющая на это лицензию (разрешение). Ядерная установка, ядерный материал, радиоактивные отходы, радиационный источник, пункт хранения радиоактивных отходов - сооружения, комплексы, материалы и вещества, отнесенные к таковым статьей 3

Федерального закона Российской Федерации "Об использовании атомной энергии". В соответствии со статьей 3 Федерального закона Российской Федерации «Об использовании атомный энергии» ядерные установки - это сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавучие средства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов.

Ядерные материалы определены как материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества (статья 3 Федерального закона РФ «Об использовании атомной энергии»). Радиоактивные отходы – это не подлежащие дальнейшему использованию материалы и вещества, а также оборудование, изделия, в том числе отработавшие источники ионизирующего излучения (статья 3 Федерального закона «Об использовании атомной энергии»). Радиационные источники – это не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение (статья 3 Федерального закона РФ «Об использовании атомной энергии»). Пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пункты хранения, хранилища радиоактивных отходов (далее - пункты хранения) - это стационарные объекты и сооружения, не относящиеся к ядерным установкам, радиационным источникам и предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения радиоактивных отходов (статья 3 Федерального закона РФ «Об использовании атомной энергии»).

Законопроект определяет характер и объем возмещаемого вреда. В соответствии со статьей 2 законопроекта возмещению подлежит ядерный вред, причиненный жизни, здоровью, имуществу физических лиц и окружающей природной среде, а объем возмещаемого вреда будет складываться из реального ущерба и упущенной выгоды. Объем возмещения вреда физическим лицам будет определяться действующими нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 15 и 1085).

Глава II законопроекта определяет гражданско-правовую ответственность за причинение ядерного вреда. Гражданско-правовую ответственность за причинение ядерного вреда независимо от вины несет эксплуатирующая организация. Все другие физические и юридические лица, в том числе состоящие в договорных отношениях с эксплуатирующей организацией или с находящимися в ее ведении иными организациями, включая поставщиков, подрядчиков и субподрядчиков, не несут ответственности за причинение ядерного вреда. При этом эксплуатирующая организация несет ответственность за вред от радиационной аварии, которая произошла на ее объекте, или аварии, связанной с ядерными материалами, радиоактивными веществами или радиоактивными отходами во время их транспортировании, при условии, что погрузка осуществлялась эксплуатирующей организацией на одном из ее объектов, и ответственность за груз еще не приняла другая эксплуатирующая организация.

Необходимо отметить, что законопроект также вводит солидарную ответственность, если авария произошла по вине более чем одной эксплуатирующей организации. «Общий размер ответственности за одну аварию не должен превышать суммарного предела ответственности этих эксплуатирующих организаций»[10].

Законопроект предусматривает ограничение ответственности эксплуатирующей организации перед третьими лицами по объему возмещения и во времени. Максимальный предел ответственности определен в размере, эквивалентом 150 млн. долларов США. Учитывая тип, состав, мощность и другие технические параметры ядерных установок, ядерных материалов, радиоактивных отходов, а также их количество в эксплуатирующей организации, Правительство Российской Федерации вправе снизить предел ответственности эксплуатирующей организации, но не ниже 5 млн. долларов США.[11]

Законопроект устанавливает срок исковой давности – три года со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о причинении вреда, но не более, чем в течение 10 лет со дня радиационной аварии. Однако, если ядерный вред причинен радиационной аварией, связанной с ядерными материалами, радиоактивными веществами, радиоактивными отходами, которые были похищены, утеряны, выброшены или оставлены без присмотра, то право на предъявление иска о возмещении вреда может быть предъявлено в течение 20 лет со дня хищения, потери, выбрасывания или оставления без присмотра. Исковая давность не распространяется на требования физических лиц о возмещении ядерного вреда.[12]

Эксплуатирующая организация или любое другое лицо, возместившее ядерный вред в порядке его финансового обеспечения, не имеют права обратного требования - право регресса. Исключение составляет ситуация, когда право регресса предусмотрено в договоре подряда, оказания услуг и иных договорах, заключенных эксплуатирующей организацией, или к лицу, виновному в причинении ядерного вреда. В последнем случае необходимо доказать умысел или грубую неосторожность[13]. Но, если эксплуатирующая организация докажет, что ядерный вред возник полностью или частично в результате умысла или грубой неосторожности физического лица, которому причинен такой вред, то суд может освободить эксплуатирующую организацию полностью или частично от обязанности выплатить возмещение ядерного вреда такому лицу. Основанием освобождения эксплуатирующей организации  от ответственности является непреодолимая сила.

Нормы главы III законопроекта регулируют особенности, уровни и формы финансового обеспечения гражданско-правовой ответственности эксплуатирующей организации. Эксплуатирующая организация должна иметь финансовое обеспечение ответственности, равное пределу ее ответственности, то есть согласно законопроекта максимальный предел - в размере, эквивалента 150 млн. долларов США. Необходимым условием для выдачи эксплуатирующей организации лицензии на эксплуатацию ядерной установки, радиационного источника, пункта хранения радиоактивных отходов или осуществление деятельности с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами является документальное подтверждение финансового обеспечения гражданско - правовой ответственности за причинение ядерного вреда. Обязательным требованием к финансовому обеспечению является непрерывность в течение всего периода действия лицензии. Если государство или лицо, предоставившее финансовое обеспечение эксплуатирующей организации, приостанавливает или прекращает такое обеспечение, то им необходимо уведомить об этом письменно в течении трех месяцев орган государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, который выдал лицензию эксплуатирующей организации, и саму эксплуатирующую организацию.[14]

Финансовое обеспечение гражданско-правовой ответственности эксплуатирующей организации имеет два уровня.

Первый уровень равен эквиваленту в 5 млн. долларов США и соответствует минимальному пределу ответственности. Формой финансового обеспечения ответственности в пределах этого уровня является страхование ответственности. Эксплуатирующая организация может быть освобождена от обязанности страхования своей ответственности в том случае, если ей предоставлена государственная гарантия финансового обеспечения ответственности за причинение ядерного вреда.

Второй уровень не может превысить суммы, эквивалентной 145 млн. долларов США В пределах второго уровня финансового обеспечения все эксплуатирующие организации осуществляют взаимное страхование гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб.

В главе IV законопроекта определены особенности ядерного страхования. Непосредственно страхование гражданско-правовой ответственности будет осуществляться на основе договора ядерного страхования, который должен заключаться эксплуатирующей организацией (страхователем) со страховой организацией (страховщиком). При этом страховщиком будет являться страховая организация, имеющая лицензию на осуществление такой деятельности. Лицензию выдает орган государственного надзора за страховой деятельностью, который имеет право устанавливать специальные требования, которым должны отвечать страховые организации, допущенные к ядерному страхованию (включая величину оплаченного уставного капитала и страховых резервов), и порядок лицензирования их деятельности. В договоре ядерного страхования должны быть определены объекты, подлежащие ядерному страхованию; риски, от которых они должны быть застрахованы, минимальные размеры страховых сумм.

Законопроект предусматривает институты перестрахования и сострахования. Страховщики, принявшие на себя обязательства по возмещению ядерного вреда в объемах, превышающих возможности их исполнения за счет собственных средств и страховых резервов, обязаны будут перестраховать риск исполнения таких обязательств. Орган государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии должен быть информирован о факте и условиях передачи страховщиком части обязательств.

Эксплуатирующая организация имеет право страховать свою гражданско-правовую ответственность по одному договору ядерного страхования у нескольких страховщиков, так называемое сострахование. При этом в договоре должны содержаться условия, определяющие права и обязанности каждого страховщика. В то же время законопроект предусматривает право страховщиков заключать соглашения о создании страхового пула, участники которого несут солидарные обязательства по страховым выплатам по договорам страхования. После принятия законопроекта планируется разработать Положение о ядерном страховом пуле, где будет определен порядок создания и требования к его  деятельности.

Законопроект также предусматривает возможность взаимного ядерного страхования. При этом эксплуатирующие организации могут создать Общество взаимного ядерного страхования путем объединения в нем необходимых средств.

Особенности правового положения таких Обществ, условия их создания и деятельности будут прописаны в Положение об Обществе взаимного ядерного страхования, которое будет утверждаться на уровне Правительства Российской Федерации.

Глава V законопроекта регламентирует роль государства в возмещении ядерного вреда. Возмещение ядерного вреда, если он  превышает максимальный предел ответственности эксплуатирующей организации, осуществляет государство из Государственного страхового фонда возмещения ядерного вреда. Из вышеуказанного фонда возмещаются также: вред, причиненный в результате действия непреодолимой силы, и вред, причиненный в случае, когда обеспечение безопасности объекта несет в соответствии со статьей 35 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Согласно статьи 18 законопроекта планируется создать Государственный страховой фонд возмещения ядерного вреда, организационная структура которого, порядок формирования финансовых ресурсов и порядок их расходования будет определять Правительство Российской Федерации. Цель фонда - защита жизни и здоровья граждан, имущественных интересов физических и юридических лиц, предупреждение и ликвидация радиационных аварий. Фонд обязан координировать свою деятельность с Обществом взаимного ядерного страхования и другими страховыми организациями в сфере ядерного страхования.

Глава VI законопроекта определяет особенности рассмотрения дел о возмещении ядерного вреда, а именно предъявление исков и порядок выплаты возмещения за ядерный вред. Согласно статьи 19 законопроекта список лиц, к которым может быть предъявлен иск о возмещении ядерного вреда, строго лимитирован, а именно: эксплуатирующая организация, государство в лице Правительства Российской Федерации, непосредственно лицо, которое предоставляет финансовое обеспечение ответственности эксплуатирующей организации, если иное прямо не предусмотрено соглашением с этим лицом.

Иски о возмещении ядерного вреда, причиненного окружающей природной среде, могут предъявляться органами государственной власти, в том числе специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды, а также соответствующими органами местного самоуправления и гражданами Российской Федерации.[15]

Порядок, формы и конкретные размеры возмещения за ядерный вред определяются судом в соответствии с положениями российского гражданского законодательства. Удовлетворение исковых требований будет осуществляться в следующей очередности: первая очередь - требования граждан о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, вторая очередь - вред, причиненный утратой или повреждением имущества, третья очередь - затраты на восстановительные и предупредительные мероприятия, затраты на возмещение ядерного вреда, причиненного окружающей природной среде, а также упущенная выгода.[16]

Глава VII посвящена международному сотрудничеству в области возмещения ядерного вреда, а именно: финансовое обеспечение ответственности за трансграничный ядерный вред и участие в международных пулах ядерного страхования.

Финансовое обеспечение ответственности и выплата компенсации за трансграничный ядерный вред будут осуществляться в порядке и на условиях, предусмотренных в международных соглашениях об ответственности за ядерный вред, участником которых является Российская Федерация. Финансовое обеспечение ответственности и выплата компенсации за трансграничный ядерный вред, причиненный физическим или юридическим лицам государства, которые не являются участниками таких международных соглашений, будут осуществляться согласно законопроекта при условии, что законодательство этого государства предусматривает адекватную по виду и величине финансовую защиту в отношении физических и юридических лиц Российской Федерации.

В целях повышения пределов страхового покрытия и увеличения компенсаторных возможностей страховые организации имеют право заключать с зарубежными страховыми организациями – международными пулами ядерного страхования - соглашения о совместном принятии на себя обязательств по ядерному страхованию.

При разработке законопроекта были учтены действующие в этой области нормы международного ядерного права, в частности, положения Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 года, Брюссельской конвенции об ответственности операторов ядерных судов 1962 года, Брюссельской конвенции о гражданско-правовой ответственности в области морских перевозок ядерных материалов 1971 года. Помимо этого, был проанализирован зарубежный опыт, как в области общегражданского права, так и специальное законодательство о ядерном страховании и о возмещении причиненного ядерного вреда, в частности: Закон об атомной энергии США (Закон Прайса - Андерсона), швейцарский Закон о гражданской ответственности в области ядерной энергии от 18 марта 1983 года, японский Закон о компенсации за ядерный ущерб от 1971 года, канадский Закон о гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб 1970 года.

Принятие нового закона «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и её финансовом обеспечении» позволит России присоединиться к существующему уже в этой сфере международно-правовому режиму, создаст необходимые предпосылки для полноправного участия Российской Федерации на международном ядерном рынке страхования. Новый закон поможет урегулировать отношения между физическими, юридическими лицами и государством в области ядерного страхования, при этом будет создан буфер безопасности при причинении ядерного вреда, создаст гарантию возмещения ядерного ущерба для юридических и физических лиц и, наконец, расширит страховые возможности на рынке страховых услуг.

Автор

Лебедева Юлия Вячеславовна, магистр юриспруденции 

Литература

[1] Паспорт проекта Федерального закона №96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (внесен депутатами Государственной Думы ФС РФ В.В. Тетельминым, П.Г.Буничем, В.М. Костюткиным, В.А.Леончевым, С.С. Сулакшиным).

[2] Распоряжение Правительства РФ от 25.08.1997г. №1201-р «О проекте Федерального закона «О возмещении ядерного ущерба и ядерном страховании».

[3] Постановление ГД ФС РФ от 09.09.1998 г. № 2945-IIГД «О проекте Федерального закона «О возмещении ядерного ущерба и ядерном страховании».  

[4] Постановление ГД ФС РФ от 09.09.1998г. №2946-IIГД «О проекте Федерального закона «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении».

[5] Федеральный закон от 21.03.2005 г. № 23-ФЗ. Ратификационная грамота депонирована Генеральному директору Международного агентства по атомной энергии 13.05.2005. Конвенция вступила в силу для России 13.08.2005г.

[6] Статья 1 проект федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (ред., принятая ГД ФС РФ в Iчтении 09.09.1998 г.).

[7] Статья 1 проект федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (ред., принятая ГД ФС РФ в Iчтении 09.09.1998 г.).

[8] Статья 1 проект федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (ред., принятая ГД ФС РФ в Iчтении 09.09.1998 г.).

[9] Статья 1 проекта федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (ред., принятая ГД ФС РФ в Iчтении 09.09.1998 г.).

[10] Статья 5 проекта федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (ред., принятая ГД ФС РФ в Iчтении 09.09.1998 г.).

[11] Статья  6 проекта федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (ред., принятая ГД ФС РФ в Iчтении 09.09.1998 г.).

[12] Статья 7 проекта федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (ред., принятая ГД ФС РФ в Iчтении 09.09.1998 г.).

[13] Статья 8 проекта федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (ред., принятая ГД ФС РФ в Iчтении 09.09.1998 г.).

[14] Статья 11 проекта федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (ред., принятая ГД ФС РФ в Iчтении 09.09.1998 г.).

[15] Статья 20 проекта федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (ред., принятая ГД ФС РФ в Iчтении 09.09.1998 г.).

[16] Статья 21 проекта федерального закона № 96700118-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (ред., принятая ГД ФС РФ в Iчтении 09.09.1998 г.).