О государственно-частном партнерстве в области стандартизации

О  государственно-частномпартнерстве в области стандартизации

 Никифоров Н.В. – к.т.н., академик Всемирной академии наук комплексной безопасности, член Комитета ТПП РФ по качеству продукции, ветеран атомной энергетики и промышленности

В ходе российских социально-экономических реформ конца 20-го – начала 21-го веков винтеллектуальный лексикон был введен  термин «государственно-частное партнерство», предназначенный для изучения моделей и процессов управления собственностью, инвестициями,  регулирования  предпринимательской  деятельности.

В других развитых странах в этом контексте обычно используется термин Public-Private Partnership (PPP) – публично (общественно) - частное партнерство, которое несколько  отлично по своему смыслу от первого. Попробуем разобраться в этом.

На сегодняшний день нет общепризнанного и узаконенного  определения термина «государство».  В международном праве общеизвестна Конвенция Монтевидео 1933 года, закрепившая четыре признака государства, как субъекта международного права:  население, территория, собственное правительство, способность к отношениям с другими государствами. В аспектах данных признаков термин «государство» используется либо для обозначения политико-географического образования (страна, как суверенные территория и население), либо для обозначения политико-правовой системы институтов власти.

Очевидно, что при рассмотрении собирательного термина «государственно-частное партнерство» под государством следует понимать политико-правовую систему институтов власти. В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».  Следовательно, термин «частное» должен использоваться  здесь в правовом аспекте развития и защиты частных интересов независимости и инициативы граждан (физических лиц) и их юридических форм объединений для осуществления имущественной деятельности.

В отечественной литературе подгосуда́рственно-ча́стным партнёрством(далее - ГЧП)  понимается взаимодействие органов государственной власти и бизнеса в решении общественно значимых задач по определенным моделям управления собственностью, финансирования и организации  деятельности.Специального закона о ГЧП не существует.

Государство, как суверен, не может вступать в гражданско-правовые отношения в качестве равноправного субъекта – партнера (т.е. равноправного участника совместной деятельности), потому что может принимать административные акты, игнорирующие равенство.  При этом государство при всех условиях является субъектом публично-правовых отношений. Термин «публичный» означает «в присутствии публики, открытый».

Публично-правовые отношения отличаются от гражданско-правовых отношений тем, что включают в себя диспозиции исполнения государством своих конституционных (публичных) функций обеспечения прав и свобод человека, гражданина и  народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.  Политика государства по совершенствованию публичного права партнерских отношений с предпринимательским  сектором реализуется через  формирование таких институтов гражданского общества, как общественные и некоммерческие объединения юридических и физических лиц.

К общественным и некоммерческим объединениям относятся торгово-промышленные палаты, союзы промышленников и предпринимателей, профильные ассоциации, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, саморегулируемые организации, общественные экспертные советы   и другие. Эти объединения могут и должны использовать в своей деятельности профессиональные знания и опыт, накопленные гражданами в процессе трудовой деятельности.

На современном этапе социально-экономического развития в условиях глобализации и присоединения России к Всемирной торговой организации (ВТО) актуальной задачей ГЧП является инновационное развитие высокотехнологичных отраслей промышленности и энергетики России в целях обеспечения, в первую очередь, национальной безопасности.

ГЧП в стандартизации является главным необходимым условиеминновационного развития, как высокотехнологичных отраслей, так социально-экономических и общественных отношений в целом.

Системные коллизии функций государственного регулирования безопасности, государственного управления и саморегулирования определяют ряд недостающих правовых условий ГЧП, которые необходимы для инновационного развития и экспансии национальных стандартов в международное право и которые рассмотрены ниже. Некоторые коллизии стандартизации обусловлены конфликтами   интересов органов исполнительной власти в узаконенных диспозициях управляющих и регулирующих функций и норм ответственности за результаты деятельности. Некоторые коллизии связаны с новым «философским мышлением» в идеологии  регулирования безопасности  и управления  качеством деятельности.

Главной задачей профессиональных институтов гражданского общества является конструктивное содействие  органам власти в стандартизации[1]external link, opens in a new tab(включая законотворчество).  Такой вид деятельности можно называть публично-государственным партнерством, а в совокупности с ГЧП – это будет  уже «публично-частным партнерством».

 Главной целью стандартизации в социально-ориентированном  государстве РФ, политика которого направлена на создание условий для достойной жизни и свободного развития человека в соответствии с Конституцией РФ является нормативное правовое обеспечение качества жизнедеятельности общественного объединения - страны.

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) с участием  Комитета Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия подготовили проект федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» и «дорожную карту» его реализации, которые были опубликован 5 марта 2013 года на сайте www.gost.ruexternal link, opens in a new tab.

В открытом обращении Комитета РСПП к общественности содержится просьба высказать мнение о необходимости разработкитакого закона,  обсуждаемой с середины прошедшего десятилетия, в частности, на конференциях и на круглых столах Торгово-промышленной палаты (ТПП) РФ и РСПП.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные законы принимаются «по предметам ведения Российской Федерации» (статья 76), одним из предметов которого являются стандарты (статья 71). Закон «О стандартизации» [1] был принят в 1993 году практически одновременно с Конституцией РФ  и содержал следующее определение термина стандартизации:

«Стандартизация- это деятельность по установлению норм, правил и характеристик (далее - требования) в целях обеспечения:

безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;

технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии;

единства измерений; экономии всех видов ресурсов; безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций; обороноспособности и мобилизационной готовности страны».

Закон [1] не регулировал «отношения, связанные с государственными образовательными стандартами и государственными стандартами социального обслуживания».

В 2002  году был разработан и принят федеральный закон «О техническом регулировании» [2], который отменил   закон о стандартизации [1], ограничив  сферу стандартизации отношениями:

возникающими при «разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; оценке соответствия».

Здесь необходимо заметить, что стандарты, как предмет ведения Российской Федерации, должны применяться, и применяются во всех сферах государственного ведения, установленных в статье 71 Конституции РФ, и в других сферах негосударственного ведения. При этом различные требования к стандартизации в отдельных сферах деятельности, регулируемых законами, содержатся в ряде законодательных актов, например  [3 - 7]. В этой связи восстановление утратившего в 2002 году силу закона о стандартизации [1], в качестве системообразующего  закона, регулирующего стандартизацию отношений  государственно-частного партнерства  в жизнедеятельности страны, является объективной необходимостью.

Распоряжением Правительства РФ [8] в 2012 году была утверждена «Концепция развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2020 года» (далее – Концепция), содержащая системные положения государственного регулирования стандартизации и роль национальных и международных стандартов в социально-экономическом развитии страны. Ряд положений Концепции, в основном, учтены в проекте закона о «О стандартизации в Российской Федерации» (далее – Закон), вынесенном РСПП на общественное обсуждение.

1. Если Концепция, т.е. предварительная система взглядов Правительства РФ, как одного из субъектов законодательства, охватывает различные аспекты стандартизации и не вызывает принципиальных замечаний, то Закон, как императивный акт, не отражает главный аспект стандартизации: установление системных требований государственно-частного партнерства (ГЧП) в этой области деятельности[2]external link, opens in a new tab.

В проекте Закона ГЧП ограничено  функциями совещательных общественных органов по стандартизации. 

Современные коллизии стандартизации,  как инструмента социально-экономического развития страны, в первую очередь, обусловлены отсутствием профессиональных стандартов[3]external link, opens in a new tabГЧП в сферах государственного управления и регулирования, установленных в статье 71 Конституции РФ.

Более чем двадцатилетняя диверсификация, реструктуризация и приватизация экономики сопровождалась утратой профессиональных знаний, необходимых для инновационного развития страны. Передав в частную собственность материальные средства производства в ряде сфер государственного регулирования, например, в области мирного использования атомной энергии [10], государство фактически сохранило за собой  монопольные функции разработки,  принятия  и контроля над соблюдением императивных стандартов, т.к. их общественная экспертиза и результаты согласования зависят от процедур, определяемых органами  власти, например [11].

В соответствии со статьей 3 Конституции РФ,  провозгласившей единственным источником власти народ,  наше представление модели национальной системы  стандартизации на основе ГЧП  дано на рис.1. В данной модели разработка проектов новых и пересмотр действующих стандартов всех уровней государственного  управления и регулирования начинается с инициативных стандартов профессиональных организаций и физических лиц, осуществляющих практическую деятельность в определенных отраслях и обладающих профессиональными знаниями в своих сферах. Такое начало  исторически существует в демократических государствах с рыночной экономикой и существовал также в критикуемой ныне централизованной системе управления экономикой СССР.  Данный порядок необходимо сформулировать в отдельной статье Общих положений Закона о стандартизации, подлежащего разработке.

2. В Законе необходимо также установить системные требования к классификации стандартов,  исходя из установленных в нем основополагающих терминов и определений:  

«стандартизация – деятельность, направленная на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области, посредством установления положений для всеобщего и многократного использования  в отношении реально существующих или потенциальных задач;

стандарт- документ, разработанный на основе консенсуса и утвержденный признанным органом, в котором устанавливаются для всеобщего и многократного использования правила, общие принципы и характеристики, касающиеся различных видов деятельности или их результатов, и который направлен на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области»

Из данных определений, соответствующих международному толкованию слов  standad[4]external link, opens in a new tabи standardize[12], следует, что законодательная концепция системы стандартизации должна  включать в себя общие принципы  классификации стандартов по их видам, отраслям применения, процедурам разработки, нахождения консенсуса, уровням  принятия органами государственной власти и негосударственными организациями, в частности, отраслевыми саморегулируемыми организациями [3].

 Приведенные в Законе требования к техническому комитету по общероссийским классификаторам (статья 16) не содержат требований целеполагания системной классификации.

В таблице 1 приведена предлагаемая нами классификация стандартов по уровням их социальной значимости  и порядку принятия действующими принципалами отношений государственно-частного партнерства (ГЧП) на примере области использования атомной энергии.

3. В главе 2 Закона «Государственная политика в области стандартизации» ограничена полномочиями Правительства РФ принимать предложения Минпромторга и Росстандарта «с учетом обсуждения указанных предложений общественными организациями и совещательными органами по стандартизации» и  мерами  «координации…  участия…формирования программ…стимулирования использования национальных стандартов…и т.п.».

Здесь было бы правильнее говорить не о государственной, а о национальной научно-технической политике [13] в области стандартизации, основанной на подсистеме образовательных и профессиональных стандартов и на соответствующей подготовке отраслевых кадров.

4. Важнейшим аспектом стандартизации в соответствии с Гражданским Кодексом РФ (часть 4, глава 77) является правовая защита интеллектуальной собственности единых технологий. Этот аспект полностью упущен в проекте закона о стандартизации.

5. Закон вносит «возмущающее» воздействие на объективно сложившуюся единую систему технической документации создаваемой продукции отнесением «Технических условий»   к категории стандарта.

В Единой системе конструкторской документации (ЕСКД)  «Техническими условиями» (ТУ) называется конструкторский документ, разрабатываемый создателем продукции в соответствии с межгосударственным стандартом  Единой системы конструкторской документации ГОСТ 2.114-95 «Технические условия". В ТУ конструктор изделия устанавливает технические требования к изготовлению и испытаниям конкретного  образца или типа (серии однородных образцов) изделия.

В случаях изготовления однотипных унифицированных изделий на нескольких предприятиях, требования к ним могут содержаться в общих (отраслевых) технических условиях (ОТУ), которые должны быть разработаны и приняты в качестве отраслевых стандартов. Например, ГОСТ 24379.0-2012 "Болты фундаментные.Общие технические условия".

Исходя из изложенного, федеральный закон о стандартизации в РФ мог бы иметь важнейшее системообразующее значение в жизнедеятельности страны и в ее инновационном развитии при условии изменения модели разработки и формирования требований  национальной системы стандартизации, приведенной в Законе:

 «орган  законодательной власти (Закон) →орган исполнительной власти (Программа стандартизации) → организация по стандартизации (Стандарт) → производитель → потребитель»,

на предлагаемую нами модель:

«производитель + потребитель (инициативный стандарт организации)→отраслевая саморегулируемая организация (отраслевой стандарт) →орган исполнительной власти (национальный и федеральный стандарты) →орган законодательной власти (Закон)».

Законодательное стимулирование стандартизации в профессиональных производственных организациях  может быть обеспечено  путем включения работ по стандартизации в себестоимость договоров (контрактов)  на разработку и поставку продукции, работ и услуг.  В частности, - в соответствии со  статьей 262 части второй Налогового кодекса Российской Федерации [14] о НИОКР  и постановлением Правительства РФ  о НИОКР,  расходы налогоплательщика на которые включаются в состав прочих расходов в размере фактических затрат с коэффициентом 1,5. [15]

Особую актуальность стимулирование отраслевой конкурентоспособной стандартизации приобретает для процессов интеграции экономики РФ в единые региональные  экономические союзы   и  Всемирную торговую организацию.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года [16] определены приоритетные высокотехнологичные отрасли и главные цели их инновационного развития. В соответствии с концепцией [16] главной стратегической целью  инновационного развития ядерной энергетики России является завоевание передовых позиций в глобальной экономической конкуренции, обеспечивающих национальную безопасность,  обороноспособность и устойчивое экологическое развитие мировой экономики. Достижение этой цели возможно только на высочайшем уровне качества национальной системы стандартизации в атомной отрасли.

 Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ стандартизация должна стать главным предметом ГЧП, вотношениях которого органы власти будут выступать в роли субъектов, принимающих стандарты профессиональных отраслевых сообществ, и контролирующих их соблюдение всеми участниками деятельности. Такая концепция ГЧП  продекларирована, в частности,  в статье 9 п.2  закона «О техническом регулировании» [2], в законе «О саморегулируемых организациях» [3], в Концепции развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2020 года» [8]. Госуда́рственно-ча́стное партнёрство (ГЧП), под которым  понимается взаимодействие органов государственной власти и бизнеса в решении общественно значимых задач по определенным моделям управления собственностью, финансирования и организации  деятельности, должно найти свое определение в законе о стандартизации и  соответствующие положения  в национальных стандартах.Предмет ГЧП целесообразно рассмотреть в качестве самостоятельного законопроекта.

Обратные регулирующие воздействия

                                                                                                                                Социально значимые потребности и ожидания

Обозначение:                         - передаточные характеристики, нормы, функции.    

Рис. 1. Структура национальной системы стандартизации на основе государственно-частного партнерства.

Таблица 1.

Классификация стандартов по уровням их социальной значимости и порядку принятия на примере области  использования атомной энергии

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

1. Закон РФ от 10 июня 1993 г. N 5154-I "О стандартизации";
2. Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ (ред. от 03.12.2012) "О техническом регулировании";
3. Федеральный закон Российской Федерации от 1 декабря 2007 г. N 315-Ф3 "О саморегулируемых организациях"
4. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"
5. Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"
6. Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ  «Градостроительный Кодекс Российской Федерации»
7. Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"
8. Концепции развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2020 года. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2012 г. №1762-р.
9. О.Н. Олейникова, А.А. Муравьева. Профессиональные стандарты: принципы формирования, назначение и структура.  Методическое пособие. М., 2011.
10. Федеральный закон  №13 от 05.02.2007 «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации.
11. Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2004 года N 791 «Об утверждении Правил финансирования за счет средств федерального бюджета расходов в области технического регулирования»
12. Англо-русский словарь. Издание третье стереотипное, ГИИНС, М., 1955.
13. Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ  "О науке и государственной научно-технической политике"
14. Федеральный закон от 5 августа 2000г. №117-ФЗ «Налоговый Кодекс Российской Федерации. Часть 2»
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2012 г. №96 «О внесении изменений в перечень научных исследований и опытно-конструкторских разработок, расходы налогоплательщика на которые в соответствии с пунктом 7 статьи 262 части второй Налогового кодекса Российской Федерации включаются в состав прочих расходов в размере фактических затрат с коэффициентом 1,5»
16. Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, одобренной распоряжением  Правительства РФ  от 17.11.2008 г. N 1662р.