Приватен ли атом?
В последнее время все чаще можно слышать и читать соображения о приватизации объектов использования атомной энергии. Одни предлагают осуществить это немедленно, в рамках проводимой в настоящее время административной реформы. Другие отодвигают неизбежный, по их мнению, процесс на несколько лет, подготовив почву для приватизации техническими регламентами.
Поэтому целесообразно рассмотреть круг вопросов, возникающих в современных российских условиях при приватизации указанных объектов, учитывая, как собственную историю развития атомных технологий, так и международный опыт создания иных промышленных отраслей.
Напомним историю создания автомобильных двигателей. На заре автомобилестроения использовалось разное топливо: метанол, газ, водород и другие виды. В открытой конкурентной борьбе победили бензин и солярка, которые и сейчас являются основным топливом, хотя работы по вовлечению иных видов топлива в практику ведутся на протяжении более 100 лет. Государства в начале ХХ века, разумеется, регулировали этот процесс, но не были сами участниками соревнований, используя результаты для своих целей, в том числе и для военных. И если сейчас в силу экономических, экологических и иных причин идет интенсивная ревизия имеющихся в автомобилестроении технических решений и поиск новых источников топлива, то она происходит на рынке инноваций без определяющего вмешательства государственных структур.
Иная ситуация в атомной промышленности России. Все объекты использования атомной энергии сконцентрированы в двух комплексах: ядерно-оружейном, государственное управление которым осуществляют Росатом и Минобороны, и ядерно-энергетическом, государственное управление которым, в основном, сосредоточено в Росатоме. В состав последнего комплекса входят предприятия ядерного топливного цикла, обеспечивающие создание тепловыделяющих сборок (ТВС), от добычи руды до изготовления сборок. Часть из них входит в ОАО “ТВЭЛ”, управление которым осуществляет государство в лице Росатома. Энергия производится на атомных станциях, объединённых в государственную генерирующую компанию – ОАО «Концерн Росэнергоатом» вместе с другими организациями, необходимыми для сооружения и эксплуатации АЭС. Ряд объектов, обеспечивающих работу ядерно-энергетического комплекса (машиностроительные заводы, проектные организации), приватизирован. Проведенная в 2004 году административная реформа федеральных органов исполнительной власти направлена на изменение административного законодательства и совершенствование системы государственной власти якобы с целью освобождения общества от избыточного бремени государственных ведомств.
Разумеется, освобожденные от «ига» государственного управления предприятия предполагается приватизировать, что должно повысить эффективность их использования и принести немалый доход казне. Представляется весьма своевременным обсудить такие соображения, чтобы выяснить мнения специалистов на эту актуальную тему.
У каждой промышленной технологии есть своя история, ведущая отсчет от научного открытия или изобретения. Рождение атомной технологии производства электроэнергии пришлось на предвоенные и военные годы. Ядерная энергия вначале была использована в ядерном оружии, создание которого осуществили США и СССР в условиях строжайшей секретности за счет государственных средств. Последующее развитие работ происходило как приручение военного монстра к мирной жизни.
Процесс шел в условиях различного государственного устройства в названных странах. В США в развитии атомной технологии с самого начала участвовали частные компании (металлургические, обрабатывающие и т.п.). Поэтому, когда привлекательность атомного бизнеса стала очевидной, в этих компаниях и независимо от них стали возникать реакторостроительные фирмы, что сопровождалось созданием научных, проектных и конструкторских организаций.
В СССР всем этим занималось исключительно государство. В Великобритании, Франции, Канаде велись самостоятельные исследования по использованию атомной энергии, и в настоящее время там имеются, как государственные, так и частные компании, осуществляющие работы в этой области. Я уже писал, что приоритеты военных технологий иные, чем при использовании атомной энергии в мирных целях. И эти приоритеты меняются по мере развития атомной энергетики.
При своем рождении и в США, и в СССР все процессы изготовления ТВС, содержащих ядерные материалы (добыча, обогащение, выпуск конечной продукции), финансировались из средств военных бюджетов обеих стран. И эта пуповина, связывающая обращение с ядерными материалами с изготовлением ТВС, не прерывается до сих пор. В рамках военных программ разработаны специальные материалы, сплавы, конструкции, которые уже внедрены в эксплуатируемые ТВС, что существенно понижает их сегодняшнюю стоимость, как она сложилась на международном рынке ядерного топлива.
В США все атомные исследования финансировало и организовывало военное ведомство. В СССР была создана специальная государственная структура, преобразованная, в конечном счете, в Министерство среднего машиностроения. Именно через могучий Средмаш государство непосредственно управляло всеми работами в атомной области, используя необходимые ресурсы и средства для атомной промышленности.
В СССР это был отработанный государственный прием для развития перспективных промышленных отраслей, тогда как во всем остальном мире такое развитие осуществлялось частными предприятиями. Технология использования атомной энергии родилась из фундаментальных научных экспериментов и теорий и по мере своего роста и осуществления требовала создания новых прикладных научных дисциплин. Финансирование этих научных направлений в обеих странах стимулировалось военными целями. В СССР исследования проводились в государственных организациях Средмаша и Минобороны, которые щедро делились заказами с государственными же организациями других ведомств: Академии наук, Минэнерго, Минтяжмаша и т.п. В США заказы на научные разработки размещались, в основном, в закрытых государственных организациях, но некоторые научные исследования финансировались и через них, и напрямую в лабораториях частных компаний, университетах и т.п.
В отличие от приведенного примера автомобилестроения государство в обеих странах было основным локомотивом развития атомной технологии, оплодотворившей смежные научные и технические организации. Государство ставило задачу, финансировало ее решение, принимало результаты, воплощало их в объекты и оплачивало их содержание. Но если в СССР любые разработки в иных областях промышленности проводились точно таким же образом, то в США конкуренция частных фирм, участвовавших в атомном проекте, происходила не на рынке, а на сцене, где государство было и главным режиссером, и единственным зрителем. И само представление происходило при соблюдении секретности, исключавшей свободный обмен научных идей и прикладных решений даже в одной стране.
В этих условиях только разведывательные службы осуществляли “обмен” информацией, разумеется, ограниченной и искаженной. То есть развитие атомной технологии в СССР осуществлялось привычными для него методами, а в США – необычными, чуждыми для рыночных отношений.
Остановимся подробнее на истории коммерциализации ядерных технологий в США. Первый закон об атомной энергии вступил в силу в 1946 г. Признавая потенциальные возможности частного сектора, он не давал юридических оснований для приватизации. Только в 1954 г., после внесения принципиальных поправок в закон, ядерные технологии стали открыты для коммерческого использования. И тут же была образована Комиссия по атомной энергии (КАЭ), которая осуществляла государственный надзор за использованием этих технологий и представляла государственного собственника ядерных материалов. То есть в нынешнем нашем понимании КАЭ исполняла функции и регулирования, и управления использованием атомной энергии.
Ядерные материалы оставались в государственной собственности и передавались взаймы частным организациям, владеющим атомными станциями, заводами по производству топлива и пунктами хранения свежих и отработавших ТВС. КАЭ определяла, какие технологии могли быть рассекречены, а какие, оставаясь секретными, передавались в частные руки под соответствующие гарантии и под строгим контролем военных.
Впоследствии, после поправок к закону об атомной энергии 1974 г., функции регулирования были переданы Комиссии по ядерному регулированию (NRC), а функции управления – другому государственному органу, который ныне называется Департамент по атомной энергии (DOE). Именно DOE – государственный собственник ядерных материалов, проходящих необходимые стадии химических превращений при производстве ТВС на частных предприятиях. Затем ТВС арендуются энергетическими компаниями, владеющими АС, до тех пор, пока отработавшие ТВС не будут возвращены государству для хранения на федеральных пунктах.
Важнейшее условие использования атомной энергии – обязательность частных компаний по производству ТВС и электроэнергии так же, как и государственных организаций-владельцев пунктов хранения отработавших ТВС, иметь лицензии NRC на все виды деятельности при условии их ядерной и радиационной безопасности (ЯРБ). Иными словами, NRC осуществляет независимое государственное лицензирование и надзор за безопасностью и на частных, и на государственных предприятиях.
При этом частные компании принимают на себя все финансовые риски получения лицензий NRC и имеют коммерческие страховки против исков третьих лиц вследствие возможных аварий. Государство принимает на себя финансовые риски, связанные с долговременным хранением отработавших ТВС и дополнительные риски аварий на предприятиях, имеющих лицензии NRC. В конечном счете, практика государственного устройства накладывает свой отпечаток на область использования атомной энергии в той же степени, как и на иные промышленные отрасли. И в мире накоплен опыт эксплуатации объектов использования атомной энергии, находящихся, как в частной, так и в государственной собственности.
Атомная энергетика имеет ряд экономических особенностей, отличающих ее от иных технологий:
- высокая наукоемкость, требующая большого объема научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, обосновывающих ЯРБ;
- сравнительно с тепловыми станциями больший объем капитальных вложений и более длительный период проектирования и сооружения;
- относительно низкая топливная составляющая эксплуатационных затрат;
- меньшие, чем у тепловых станций, возможности работы в маневренных режимах.
Наше государство поддерживает развитие атомной отрасли, вкладывая бюджетные средства в научные исследования и сдерживая рост стоимости ядерного топлива. Справедливости ради следует отметить подобное же воздействие государства и на стоимость угольного или газового топлива, цена которого поддерживается государством на социально приемлемом уровне. Так что, стоя на пороге возможной приватизации атомной отрасли, хорошо известны начальные юридические и экономические условия.
Важнейшее принципиальное отличие атомной отрасли от всех иных содержится в понятии “культура безопасности”, суть которого в абсолютной приоритетности ядерной и радиационной безопасности над всеми остальными свойствами объектов использования атомной энергии. Даже над их эффективностью. На сторонний взгляд это совершенно абсурдная позиция. Действительно, кто будет строить высоко безопасные АЭС с десятком защитных барьеров, если стоимость производства энергии на них окажется выше, чем на тепловых станциях? Но существует убеждение, что атомная энергетика – это единственная сегодня на планете действующая технология производства электроэнергии, на которую человечество может рассчитывать, и она справедливо претендует на «смехотворно короткий срок, ну, лет, скажем, в тысячу». Поэтому вряд ли благоразумно полагать, что уже в первые 50-60 лет этого периода уже созданы наиболее подходящие для долговременного развития ядерные реакторы.
Безопасность будущих АЭС предстоит доказывать не навешиванием систем безопасности на конверсионные реакторы военного происхождения, а разработкой иных, практически безопасных конструкций. И сопоставлять надо действующие технологии между собой не только по их рентабельности сегодня, но и по потенциалу развития завтра.
Но для того, чтобы атомная энергетика была завтра, нужно, чтобы ее безопасность была обеспечена сегодня. Каждая АС должна быть спроектирована и сооружена так, чтобы за 50-60 лет эксплуатации на ней были исключены тяжелые запроектные аварии. В это время могут взрываться ракеты и шатлы, котлы и шахты, разрываться сосуды и трубопроводы, заполненные токсичными веществами, и т.п. Но безопасность ядерных объектов должна быть обеспечена и обоснована.
Существуют различные показатели оценки ЯРБ. Их сопоставление для разных объектов надо делать очень осторожно. Но по относительному количеству тяжелых аварий на объектах использования атомной энергии, ни государственный, ни частный секторы не имеют преимуществ: во всем мире аварии происходили, как на частных, так и на государственных объектах чрезвычайно редко по сравнению с другими отраслями промышленности. Поэтому главный вопрос, на который надо ответить при оценке вариантов дальнейшего развития атомной энергетики в России: “Как повлияет на ЯРБ изменение формы собственности отечественных объектов?”.
На сегодняшнем уровне знаний, необходимых для оценки ЯРБ, ответ может быть дан только экспертно. Из анализа зарубежной практики следует, что нет обоснованных научных данных о существовании корреляции между ЯРБ и формой собственности объектов, на которых она обеспечивается. Но существуют опасения, что при изменении формы собственности объектов обеспечение ЯРБ может ухудшиться. И моя культура безопасности, как специалиста, требует, чтобы сама возможность такого опасения уже явилась основанием для выступления против приватизации объектов использования атомной энергии. Изложу подробнее, на чем основаны эти опасения.
Любое коммерческое предприятие, государственное или частное, должно приносить прибыль. Оно покупает товары и услуги, выплачивает зарплату и налоги. Источник его средств – продажа продукции. Прибыль может расходоваться на расширение производства и дивиденды собственника.
Государство через законы создает правила игры. Минимальное вмешательство государства состоит в установлении норм и правил выплаты ренты и налогообложения. Но в нашей реальности государство устанавливает тарифы на энергоносители и поставляемую энергию, правила расходования средств на науку и расширение производства и т.п. Так как у нас велик государственный сектор, то ряд товаров и услуг приходится покупать у других государственных же предприятий. В этих условиях весьма непросто определить выгоду от приватизации.
При постоянстве правил, то есть при прочих равных условиях, государство получает от предприятий только налоги. Считается, что частный собственник лучше управляет производством за счет сокращения издержек, повышения эффективности использования оборудования, что приводит к росту производства, оборота, прибыли и вследствие этого – налоговых отчислений. Кроме того, при приватизации казна единовременно получает оплату стоимости покупки.
Однако на эту простую модель следует наложить уже имеющийся опыт приватизации объектов других отраслей. Несовершенство налогового законодательства позволяет частным предприятиям уклоняться от уплаты налогов и вывозить капитал за рубеж, что приняло разорительные для страны формы. Так что ожидания высоких налоговых поступлений не всегда оправданы. Оплата же покупки производится за счет кредитов, которые, как известно, могут возвращаться таким образом, что суммарные поступления в казну также много ниже предполагавшихся.
Существуют отечественные и западные компании и промышленные группы, для которых ядерно-энергетический комплекс России представляется опасным конкурентом и по экономическим, и по политическим мотивам. Так как в этом комплексе используются некоторые технологии двойного назначения и связи между ним и ядерно-оружейным комплексом тесны и нерасторжимы, то политические долговременные соображения в упомянутых группах могут взять верх над экономическими мотивами сиюминутной выгоды. Эти компании могут посчитать выгодным установление контроля над некоторыми АС не с целью их развития и получения прибыли, а для устранения нежелательного конкурента. О таких случаях пишут и говорят сплошь и рядом, и существующее законодательство пока не способно воспрепятствовать такому развитию событий. Одним из вероятных последствий приватизации АЭС может стать их приобретение через подставные фирмы конкурирующими энергокомпаниями и последующее постепенное закрытие. Или внедрение в высшее руководство концернов и АЭС менеджеров, заинтересованных в банкротстве атомных предприятий. Или в манипулировании этими менеджерами. Да мало ли возможностей предоставляет наш “дикий” рынок для воздействия на предприятия, освобожденные от государственного управления.
Нынешнее поколение политиков и чиновников, принимающих решения, этого, может быть, и не заметит. В силу упомянутых выше экономических особенностей атомной технологии изменения в ней инерционны. Количественный индикатор начала этого процесса очевиден – сокращение числа студентов ядерных специальностей или ухудшение качества их подготовки. И если сейчас Росатом и его концерны еще принимают необходимые меры по увеличению числа учащихся, созданию привлекательных рабочих мест, повышению качества образования, то после приватизации останутся лишь надежды на благотворительность частных компаний. Уже давно выпускников МИФИ охотно переманивают не только банки, но и нефтяные и газовые фирмы, что, в конечном счете, наносит ущерб атомной отрасли.
Вместе с тем, каждая АЭС – это градообразующее предприятие, и социальные заботы о жителях этих городов ложатся бременем, если не на федеральные, то на региональные власти. И заниматься им придется бесприбыльной деятельностью по выводу из эксплуатации. Навряд ли от частных компаний останутся необходимые фонды для этой деятельности.
Есть и еще одно соображение, которое четко проявилось после различных аварий на отечественных угольных шахтах. Эти предприятия были приватизированы так, что их владельцами явились некие, даже не дочерние, а скорее сиротские фирмы со смехотворным уставным капиталом. И после крупных аварий оказалось, что даже ущерб выплачивать некому. Руководители этих шахт были назначены собственниками без учета их профессиональной пригодности. Они не имели опыта работы, не знали специфики отрасли и сокращали издержки, экономя именно на безопасности. Государственный надзор за промышленной безопасностью на этих объектах осуществлялся плохо, что в совокупности и привело к трагедиям. Не дай Бог, осуществить такую приватизацию.
И, наконец, два последних довода. Ядерно-оружейный комплекс в последние годы интенсивно сокращается. Это мировая тенденция в странах, создававших атомную бомбу. Результаты “прежней деятельности” имеют два аспекта. Первый – это “ядерный щит Родины”, под защитой которого происходила вся послевоенная жизнь и который и сейчас является основной силой сдерживания потенциальных агрессоров. Второй аспект существует в виде загаженных территорий и водоемов, свалок радиоактивных отходов, бесхозных радиоактивных каверн от подземных ядерных взрывов, утилизируемых подводных лодок и т.п. Эти экологические последствия постепенно ликвидируются, а территории постоянно культивируются. США уже затратили миллиарды долларов, часть из которых даже была направлена в Россию. Но наши проблемы – нам же и решать.
Сейчас наша атомная энергетика как бы отдает дочерний долг дряхлеющему оружейному комплексу, развивая технологии утилизации радиоактивных отходов, реабилитации территорий, и, наконец, прямо подпитывая производимой энергией, необходимой для производства таких работ. В рамках государственного ведомства, Росатома, эта деятельность хоть как-то координируется, направляется и финансируется. Приватизированная атомная энергетика оставит государственные военные ядерные структуры один на один с этими проблемами, которые еще долго не будут давать нам покоя. Можно даже сказать так: дискуссии о приватизации атомной энергетики следует начинать только после того, как проблемы прежней деятельности ядерного оружейного комплекса будут полностью решены.
Второе соображение, напротив, связано с будущим. По моему мнению, нынешние ядерные технологии производства электроэнергии не пригодны для широкомасштабного развития в мире. Современная атомная энергетика преждевременна, АЭС, использующие конверсионные реакторы, должны не приватизироваться, а постепенно закрываться. Строить новые АЭС надо исключительно для того, чтобы не потерять ещё имеющиеся знания и навыки. Будущее атомной энергетики связано, повторяю, с детерминистски безопасными реакторами, проекты которых рождаются из недр сегодняшних атомных технологий, предназначение которых – родить новые типы реакторов и технологий и – умереть.
Но именно потому, что эти роды длительны и затратны, повивальной бабкой новых ядерных технологий могут быть только государства и международные организации. Частные компании сделают аборт инновациям. Упомянутые выше экономические особенности атомной энергетики на нынешнем энергетическом рынке объективно заставляют владельцев АС продлевать срок службы действующих энергоблоков и тиражировать их эволюционные аналоги. Пока кладовые углеродосодержащего топлива планеты разграблены лишь частично, такое положение будет сохраняться, и атомная энергетика России не имеет шансов на кардинальные инновации со стороны крупного бизнеса. А значит, в частных руках ее развитие остановится просто потому, что жизненный цикл нового ядерно-энергетического объекта с учетом затрат на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы дольше, чем продолжительность жизни принимающих решения лиц.
Как у человека, работающего в институте регулирующего органа, у меня есть ведомственная точка зрения, которая состоит в том, что при приватизации объектов использования атомной энергии роль и полномочия регулирующего органа, очевидно, возрастут. Это вытекает из логики приватизации и зарубежного опыта. В обсуждениях перспектив рынка ядерной электроэнергии на Западе все чаще звучит четкая и правильная формула: снижение государственного вмешательства в регулирование экономики энергетического рынка должно сопровождаться усилением государственного регулирования ЯРБ.
Но помимо ведомственной позиции, есть еще и гражданская. Она состоит в том, что в существующих российских условиях приватизация объектов использования атомной энергии с высокой степенью вероятности может привести к снижению их безопасности и постепенному исчезновению атомной энергетики. В долговременной перспективе это противоречит интересам нашей страны.
Б.Г.Гордон, профессор
