С началом нового тысячелетия Россия вступила в новый этап инновационного развития ядерной энергетики и атомной отрасли в целом - во второй государственный атомный проект.
Законодательной базой для реализации второго атомного проекта являются федеральные законы, принятые по инициативе Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и реформировавшие атомную отрасль для достижения целей ее интенсивного развития:
- «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса…» от 05.02.2007 №13-ФЗ;
- «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 01.12.2007 №317-ФЗ;
- «О внесении изменений в отдельные законодательные акты…» от 01.12.2007 №318-ФЗ.
Конкретные задачи и пути их решения при реализации второго государственного атомного проекта определены политическими решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации:
- ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 - 2010 годы и на перспективу до 2015 года» (утв. Правительством Российской Федерации от 06.19.2006 №605);
- Программа деятельности ГК «Росатом» на долгосрочный период (2009 - 2015 годы) (утв. Правительством РФ от 20.09.2008 №705);
- Указ Президента РФ «О мерах по созданию ГК «Росатом» (от 20.03.2008 №369);
- Энергетическая стратегия России на период до 2030 года (утв. Правительством РФ от 13.11.2009 №1715-р);
- ФЦП «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010 - 2015 годов и на перспективу до 2020 года» (утв. Правительством РФ от 03.02.2010 №50).
Следует отметить, что возврат к развитию ядерной энергетики является практически вынужденной мерой, активно обсуждавшейся в рамках ООН на «Саммите тысячелетия» 6-8 сентября 2000 г., г. Нью-Йорк и поддержанной руководителями ведущих стран мира, включая Президента России В.В. Путина. Соответствующие решения государственных и политических руководителей большинства развитых, а также развивающихся стран мира, обусловлены несомненными преимуществами ядерной энергетики.
- отсутствует выброс продуктов сгорания
- отсутствует сжигание кислорода
- отсутствует вклад в парниковый эффект
- отсутствует зависимость от транспортировки топлива
- возможность повторного использования ядерного топлива
- высокая единичная мощность
- низкая себестоимость энергии, особенно тепловой
- возможность размещения в регионах, бедных энергетическими ресурсами.
Ренессанс мировой ядерной энергетики имеет глобальные объективные причины, заключающиеся в совпадении коренных интересов роста энерговооруженности человечества и решения экологических проблем промышленного развития, включая проблемы изменения климата, сохранения кислородного баланса, ослабления зависимости от сырьевых источников энергии и их сбережения для иных способов использования, кроме теплового сжигания.
На современном этапе ядерная энергетика должна стать универсальным средством, которое сможет удовлетворить растущие потребности не только промышленности, но и социально-экономического развития страны, исходя из существующего положения дел и с точки зрения перспектив. Атомный комплекс – одна из немногих высокотехнологичных сфер, которая сохранила свою конкурентоспособность.
Основные направления государственной политики в области использования атомной энергии определяет Президент Российской Федерации. Эти полномочия Президента распространяются на все аспекты и направления государственной политики в этой области - научно-технические, инвестиционные, структурные, а также на обеспечение безопасного использования атомной энергии.
Концептуальным документом, определившим на федеральном уровне цели, приоритетные направления, основные принципы и задачи государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации, являются Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом Российской Федерации В.В.Путиным 4 декабря 2003 года (далее - Основы).
Реализация положений Основ осуществляется посредством следующих основных инструментариев (рис. 1):
- плана мероприятий по реализации Основ, утверждаемого Правительством Российской Федерации;
- федеральных целевых программ, направленных на решение проблем обеспечения ядерной и радиационной безопасности;
- иных программно-целевых средств и методов, включая совершенствование нормативной правовой базы и структуры государственного управления и государственного регулирования в области использования атомной энергии.
В Основах выделены приоритетные направления, на которых необходимо обеспечить концентрацию усилий и ресурсов. К ним, в частности, относятся:
- совершенствование государственного управления и координации работ в области ядерной и радиационной безопасности, в первую очередь государственной системы обеспечения радиационной безопасности Российской Федерации, осуществляемое с учетом международной практики;
- совершенствование государственного регулирования в области использования атомной энергии, включая повышение эффективности лицензионной деятельности и экспертиз безопасности в этой области.
Рисунок 1.
В атомной отрасли жестко действует примат безопасности, обеспечение которой является обязательным условием осуществления любого вида деятельности (рис. 2).
Рисунок 2.
Особенностью атомной отрасли является необходимость обеспечения ЯРБ, как уникальных и специфических видов безопасности, присущих только использованию атомной энергии.
Атомная отрасль является единственной, где в полной мере действует система государственного управления использованием атомной энергии и система государственных гарантий безопасности.
Ядерно и радиационно опасную деятельность осуществляют эксплуатирующие организации, признанные органом государственного управления. Статус и ответственность таких организаций установлена законодательно.
Кроме того, этой отрасли присуща специфическая для ядерных объектов культура безопасности, высокий профессионализм и чувство ответственности работников.
В рамках системы государственного управления обеспечение ЯРБ атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов, защита персонала и населения от ядерной и радиационной опасности достигается совокупностью взаимосвязанных мер нормативно-правового, организационного, методического, экономического, конструктивно-технологического и иного характера.
В системе государственного управления ядерной и радиационной безопасностью насчитывается несколько десятков организационно-технических систем, реализующих такого рода меры.
Укрупняя, можно выделить следующие основные системы обеспечения ЯРБ (рис. 3):
- надзор, контроль, сбор и анализ информации;
- мониторинг (АСКРО, АСМЯРОГ, АСБТ);
- управление охраной труда;
- подготовка, переподготовка и проверка знаний работников;
- управление ФЦП;
- учет и контроль ЯМ, РВ и РАО;
- обеспечение физзащиты;
- лицензирование;
- функции органа госуправления в отношении эксплуатирующих организаций;
- Государственный компетентный орган;
- сертификация;
- предупреждение и ликвидация ЧС;
- конвенциональные обязательства.
Рисунок 3.
Область обеспечения ЯРБ подразделяется на ряд сегментов, относящихся к различным видам и стадиям жизненного цикла объектов использования атомной энергии.
К первому из таких сегментов относится обеспечение эксплуатационной безопасности действующих объектов. Этот сегмент включает:
- проектирование и сооружение объектов на основе требований безопасности;
- эксплуатацию объектов, их ремонт и поддержание ресурса в соответствии с технологическими и эксплуатационными документами;
- обращение с радиоактивными отходами (РАО) и отработавшим ядерным топливом (ОЯТ), образующимися при эксплуатации объектов, до момента их удаления с объектов.
Ко второму сегменту относится обеспечение ЯРБ при выводе объектов из эксплуатации. Этот сегмент включает:
- разработку проектов вывода объектов из эксплуатации на основе оптимизации соотношения «польза-вред»;
- работы по демонтажу объектов, дезактивации и реабилитации территорий;
- обращение с РАО и ОЯТ, образующимися при выводе объекта из эксплуатации, до момента их удаления с объектов.
К третьему сегменту относится обеспечение ЯРБ при обращении с радиоактивными отходами (РАО) и отработавшим ядерным топливом (ОЯТ), образующимися при эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов, после удаления ОАО и ОЯТ с объектов. Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» (ст.48) установлено, что хранение или захоронение радиоактивных отходов должно предусматриваться проектной или технической документацией в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной технологии. В этом случае предполагается, что обеспечение безопасности осуществляется в соответствии с известными технологиями.
В зависимости от видов и стадий жизненного цикла объектов этот сегмент включает деятельность по сбору, сортировке, переработке, кондиционированию, транспортированию, перевозке, приему, хранению РАО и ОЯТ, захоронению РАО.
К четвертому сегменту обеспечения ЯРБ относится проблема негативного наследия «советского атомного проекта». Помимо существенных денежных затрат, она потребует от Госкорпорации «Росатом» новых, нередко нестандартных подходов к решению проблем, накопившихся еще с советских времен: новых методов по переработке и хранению ОЯТ и РАО, новых способов реабилитации загрязненных территорий и так далее. В соответствии с Основами государственной политики по обеспечению ЯРБ для решения этих непростых проблем Правительство РФ еще в 2007 году утвердило федеральную целевую программу «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года».
Для эффективного и скоординированного функционирования всех перечисленных сегментов обеспечения ЯРБ необходима соответствующая законодательная база. Однако существующее законодательство далеко не в полной мере регулирует обеспечение ЯРБ.
Так, Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» достаточно подробно регламентирует обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерных установок на стадиях их размещения, проектирования, сооружения и эксплуатации, а также правовой статус эксплуатирующих организаций и механизмы государственного регулирования безопасности.
Однако вопросы вывода атомных объектов из эксплуатации, обращения с РАО и ОЯТ изложены в нем рамочно, что недостаточно для практического применения.
Кроме того, установленные этим законом механизмы государственного регулирования безопасности не дифференцированы в зависимости от потенциальной величины и характера контролируемой опасности, как того требуют принципы МАГАТЭ. Именно поэтому возникают непреодолимые трудности с применением норм указанного закона к радиационным источникам.
Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» достаточно полно регламентирует обеспечение радиационной безопасности, как ядерных установок, так и радиационных источников. Однако и в нем не урегулированы многие аспекты безопасного вывода объектов из эксплуатации, обращения с РАО и ОЯТ.
Поэтому для реализации государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности необходимо разработать федеральные законы, регулирующие обращение с РАО, обращение с ОЯТ и, возможно, вывод ядерных установок из эксплуатации (рис.4).
Рисунок 4.
Однако первоочередным в этом перечне является, безусловно, законопроект об обращении с РАО, так как именно эта деятельность присутствует во всех сегментах обеспечения безопасности, занимая в них существенное, а в ряде случаев - основное место.
Это мнение неоднократно поддерживалось Государственной Думой и Правительством Российской Федерации.
Значительным шагом на пути реализации государственной политики по обеспечению ЯРБ явилось завершение подготовки проекта федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами» и его принятие в первом чтении Государственной Думой (рис. 5). Второе чтение законопроекта планируется провести 17 марта 2010 г.
Рисунок 5.
Опыт работы над законопроектом показывает, что правовая схема создания основ единой государственной системы в области обращения с РАО не может быть в полной мере применена к проблемам обращения с отработавшим ядерным топливом и вывода из эксплуатации объектов использования атомной энергии. Очевидно, что здесь требуются новые подходы и законодательные решения.
Законопроектом определяются следующие основные положения:
- создается единая государственная система обращения с РАО, основными субъектами которой станут орган государственного управления в области обращения с РАО и национальный оператор по обращению с РАО. Также определяется сфера деятельности существующих органов государственного управления и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии в системе обращения с РАО;
- устанавливается обязанность производителей РАО приводить РАО в пригодное для безопасного захоронения состояние и передавать их для захоронения национальному оператору.
Сроки нахождения РАО у производителей ограничиваются лимитами, устанавливаемыми органом государственного управления в области обращения с РАО по согласованию с органами государственного управления использованием атомной энергии;
- определяется, что финансирование работ по захоронению РАО ведется на основе разовых платежей производителя – для нерегулярных производителей РАО; на основе отчислений в специальные резервные фонды Госкорпорации «Росатом» – для организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты; в определяемом Правительством Российской Федерации порядке – для РАО, находящихся в федеральной собственности;
- вводится положение, по которому захоронение РАО могут осуществлять только национальный оператор и определенные Правительством Российской Федерации отдельные крупные производители РАО;
- в отношении накопленных РАО предусмотрены два варианта действий: их удаление для последующего захоронения или захоронение непосредственно в местах их нахождения при обеспечении необходимого уровня безопасности. Выбор варианта определяется из требований безопасности и экономической целесообразности;
- предусматривается ведение реестра РАО и кадастра пунктов захоронения РАО.
Единая государственная система обращения с РАО предусматривает деятельность уполномоченных на это федеральных органов исполнительной власти и организаций, включая:
- орган государственного управления в области обращения с РАО;
- федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление использованием атомной энергии, - органы управления использованием атомной энергии в пределах полномочий по обращению с РАО;
- федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, - органы государственного регулирования безопасности в пределах полномочий по обращению с РАО;
- федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью при обращении с РАО, образующимися в результате осуществления видов деятельности, связанных с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения;
- национального оператора;
- специализированные организации;
- производителей РАО.
Рисунок 6.
Принятие законопроекта позволит отрегулировать отношения по обращению с РАО на единой законодательной основе, установить обязательное требование по захоронению РАО и распространить базовый природоохранный принцип «загрязнитель платит» на обращение с РАО, а также обеспечить реализацию обязательств Российской Федерации в области безопасного обращения с РАО (рис. 6).
Будут исключены чрезмерное бремя на будущие поколения и негативные экологические последствия, связанные с накопленными и не изолированными от окружающей среды РАО, а также созданы механизмы устойчивого финансирования деятельности по обращению с вновь образующимися РАО.
Реализация законопроекта обеспечит формирование условий для развития атомной отрасли Российской Федерации и расширения экспорта российских ядерных технологий.
Наряду с разработкой и принятием ФЗ «Об обращении с РАО», который позволит решить основную проблему, доставшуюся нам в качестве негативного наследия первого атомного проекта Советского Союза, и тем самым расчистит площадку для дальнейшего ускоренного безопасного развития использования атомной энергии, необходимо устранить препятствия на пути этого развития в виде необоснованных требованиями обеспечения безопасности избыточных методов регулирования безопасности при использовании атомной энергии, дублирующих друг друга и создающих к тому же предпосылки коррупционности.
Этого можно добиться реализацией одного из основных принципов МАГАТЭ – принципа дифференцированного применения методов обеспечения и регулирования безопасности, адекватных степени потенциальной опасности видов деятельности в области использования атомной энергии и соответствующего категорирования объектов использования атомной энергии по степени опасности.
Этот вопрос неоднократно предлагался авторами и обсуждался в Ростехнадзоре, в Минприроды России, на заседаниях круглых столов в Государственной Думе (2008 и 2009 гг.) и был с пониманием воспринят участниками круглых столов и отражён в рекомендациях Государственной Думы.
Предлагается следующая дифференциация видов разрешений на осуществление определённых видов деятельности и категорий организаций (рис. 7).
Рисунок 7.
Реализация указанных предложений возможна внесением изменений в «Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии».
Одновременно с этим необходимо разработать предложения о внесении изменений в нормативно-законодательные акты, в первую очередь в ФЗ «Об использовании атомной энергии», в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и, возможно, в ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Эти изменения должны законодательно закрепить дифференцированный подход к обеспечению и регулированию безопасности в соответствии с концепцией и критерием допустимого (социально-приемлемого) риска, введенного ФЗ «О техническом регулировании». Потребуется также корректировка законодательного определения понятий «эксплуатирующая организация» и «организация, выполняющая работы и предоставляющая услуги для эксплуатирующей организации», а фактически в области использования атомной энергии.
Указанные предложения в полной мере соответствуют Основам государственной политики, рекомендациям круглых столов Государственной Думы и современным принципам и рекомендациям МАГАТЭ, МКРЗ, НКДАР ООН и международной практике.