Безопасность как приоритетная цель лицензирования
Ядерная и радиационная безопасность является основной целью регулирования деятельности в области использования атомной энергии. Аспект безопасности в регулировании хозяйственная деятельность в этой области является основным и определяет содержание и структуру соответствующих правовых норм. Существует достаточно большое число источников регулирования отношений в данной сфере, которые выстроены в определенную иерархию и в совокупности формируют систему нормативных правовых актов в области использования атомной энергии в Российской Федерации.
В отличие от других видов экономической деятельности, которые законодатель посчитал нужным урегулировать путем лицензирования, приоритетной целью лицензирования деятельности по использованию атомной энергии является защита здоровья и жизни людей, а также охрана окружающей среды. Несмотря на то, что Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (далее Закон) в том числе призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии, данные цели являются вторичными по сравнению с вышеуказанными. Регулирование экономического развития атомной отрасли не имеет существенных отличий от регулирования других отраслей, что также подтверждает первопричину разработки Закона как нормативного документа, направленного на снижение возможных рисков для жизни и здоровья людей, а также рисков причинения вреда окружающей среде.
В дальнейшем мы будем исходить из того, что любая деятельность в области использования атомной энергии, подлежащая лицензированию, не допускается без наличия разрешения (лицензии) на ее проведение именно по причине её потенциальной опасности.
Объекты использования атомной энергии и лицензируемые виды деятельности
Объектами применения Закона (объектами использования атомной энергии) являются:
- ядерные установки;
- радиационные источники;
- пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пункты хранения, хранилища радиоактивных отходов;
- тепловыделяющая сборка ядерного реактора;
- облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора;
- ядерные материалы;
- радиоактивные вещества;
- радиоактивные отходы.
На первый взгляд вышеуказанный перечень объектов использования атомной энергии кажется нелогичным ввиду включения в него объектов слабо сопоставимых по каким-либо признакам и невозможности установить критерии классификации. По мнению автора, законодатель пытался руководствоваться критерием ядерной и радиационной опасности при разделении объектов, но эта логика не была до конца реализована в ходе разработки Закона. С этой точкой зрения, в перечне объектов применения Закона хотелось бы проследить четкую иерархию, в которой самый опасный элемент возглавлял список, а наименее опасный его замыкал.
Оставляя за пределами данной статьи вопрос о совершенстве самой классификации, стоит отметить, что даже имеющиеся перечень объектов не в должной мере учтен в ходе разработки подзаконных правовых актов и не всегда правильно интерпретируется лицензирующими органами. Терминология, используемая во многих подзаконных нормативных и нормативно-технических документах, не соответствует Закону, что создает существенные трудности в привязке объекта регулированию к перечню Закона.
Объект, на котором или в отношении которого осуществляется деятельность, в обязательно порядке включается в лицензию в соответствии с пп. е) п.27 Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии [1]. Именно это положение по большей части служит причиной расхождения правоприменительной практики и создает многочисленные проблемы в ходе проведения закупочных процедур, предметом которых является деятельность подлежащая лицензированию.
В рамках действующей в Госкорпорации «Росатом» системы регламентированных закупок предусмотрено требовании о наличии у участника закупочной процедуры необходимых лицензий на момент подачи заявки.
Внедрение системы закупок и формирование закупочной практики Госкорпорации «Росатом» выявило проблему формулирования объекта применения Закона в лицензиях. До вынесения вопроса в публичное пространство органы Ростехнадзора России успешно выдавали лицензии, не уделяя особого внимания формулировкам объекта применения, т.к. в последующем сами и осуществляли контроль за деятельность лицензиата. По причине отсутствия споров никто не вдавался в нюансы специальной правоспособности предприятий атомной отрасли. Открытость закупочных процедур и возникающая в связи с этим необходимость закрепления в документации требований к лицензии показали наличие совершенно разных объектов применения Закона в лицензиях участников, выданных различными территориальными органами Ростехнадзора на один и тот же фактический вид деятельности.
Центральным аппаратом Ростехнадзора России и его территориальными органами [2] в 2013 году было выдано более 800 лицензий различным организациям на деятельность в области использования атомной энергии. Учитывая, что Ростехнадзор не является единственным лицензирующим органом в рассматриваемой нами области и, принимая во внимание дублирование разрешительных и надзорных функций [3], можно сделать вывод о том, что объем некорректных разрешительных документов исходящих от государства является значительным, а проблема определения объекта применения Закона будет только усугубляться с расширением участия лицензиатов в закупочных процедурах предприятий Госкорпорации «Росатом».
Абзац 4 статьи 26 Закона содержит исчерпывающий перечень видов деятельности подлежащих лицензированию по данному нормативному акту. Формулировка данной нормы не идеальна с точки зрения юридической техники т.к. большой объем текста в абзаце и значительное число знаков препинания создают различные варианты толкования. Тем не менее, все виды деятельности указанные в данной статье соотносятся с объектами указанными в ст.3 Закона и должны получать отражение в лицензиях. Вопрос о целесообразности и допустимости дробления и комбинирования частей этого перечня, которое происходит в правоприменительной практике, остается открытым.
Учитывая, что нормы ст.3 и ст.26 Закона в достаточной мере гармонизированы друг с другом, необходимость обязательного оказания объекта применения по Закону в лицензии может быть поставлена под сомнение.
Коды в лицензиях
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в рамках исполнения своей государственной функции по лицензированию деятельности в области использования атомной энергии предприняла попытку толкования статей 3 и 26 Закона.
Приказ Ростехнадзора от 26.03.2009 N 195 (ред. от 05.05.2009) "О внедрении Административного регламента исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по лицензированию деятельности в области использования атомной энергии" содержит таблицы детализированных перечней объектов применения и лицензируемых видов деятельности, в которых каждой позиции соответствует конкретный код.
Вышеуказанный документ запустил практику указания заказчиками кодов в документации по закупочным процедурам и последующее отклонение участников с несовпадающими кодами без изучения реального содержания предоставленных им прав и обязанностей (специальной правоспособности) в области использования атомной энергии. Органы Ростехнадзора внесли свой весомый вклад в эту неразбериху, допуская даже указание кодов по тексту формулировок вида деятельности в лицензиях.
В течение определенного периода времени большинство участников правоотношений, включая лицензирующий орган, исходили из того, что вышеуказанный приказ является обязательным для применения. При этом приказ Ростехнадзора от 26.03.2009 N 195 был опубликован в издании «Нормирование в строительстве и ЖКХ», не является нормативным документом, и поэтому не проходил экспертизу и регистрацию в Минюсте РФ как нормативный правовой акт. При внимательном изучении заголовка приложения №2 к данному приказу – «Порядок формирования регистрационных номеров лицензий на виды деятельности в области использования атомной энергии», становится понятно, что речь идет о внутреннем делопроизводстве и присвоении номера бланку лицензии, а не обязанности указывать коды в тексте лицензии.
Нормативный документ, строго определяющий форму и содержание лицензий, должен быть разработан с привлечением экспертного сообщества и учетом опыта неудачной попытки регулирования описанной выше.
Условия действия лицензии
Необходимо отметить еще одну серьезную проблему правоприменительной практики связанную с неправильным толкованием действующих нормативных правовых актов органами Ростехнадзора.
Абзац 3 пункта 3 постановления Правительства РФ от 29.03.2013 N 280 (ред. от 24.12.2013) «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» устанавливает, что «условия действия лицензии - неотъемлемая часть лицензии, содержащая условия, необходимые для обеспечения безопасности объекта использования атомной энергии и (или) вида деятельности на указанном объекте или в отношении указанного объекта, которые лицензиат обязан реализовать (реализовывать) и (или) соблюдать при осуществлении деятельности».
Следуя тексту и смыслу данной нормы можно сделать однозначной вывод о том, что условия действия лицензии должны содержать только условия, необходимые для обеспечения безопасности объекта и(или) вида деятельности.
В практике автора имеются самые разнообразные случаи включения различных дополнительных неправомерных положений в условия действия лицензий, от указания отличных от указанных в самой лицензии видов деятельности по Закону, до перечисления видов строительно-монтажных работ, которые имеет право выполнять лицензиат. Это создает препятствия для работы лицензиата на конкурентном рынке и сужает его правоспособность. С экономической точки зрения это ведет к снижению или ограничению конкуренции на определенных рынках, а также препятствует снижению издержек заказчика при закупках определенных работ или услуг.
Считаем целесообразным проведение ревизии действующих лицензии с учетом правильного толкования возможного содержания условий действия лицензий (исключение всех не касающихся безопасности положений), либо экспертное обсуждение целесообразности расширения возможного содержания таких условий.
Оказание услуг эксплуатирующим организациям
Закон предусматривает, что разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии выдаются эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии. Законодатель проводит четкое разделение типов лицензируемых организаций, что совершенно оправдано с точки зрения ядерной и радиационной безопасности. Закон также предусматривает, что эксплуатирующая организация несет всю полноту ответственности за безопасность объекта применения действующей лицензии.
На практике мы сталкиваемся с очередным неверным трактованием принципов и положений Закона. Существенно число лицензий содержит формулировки следующего вида – «эксплуатация ядерной установки в части оказания услуг эксплуатирующей организации». В подобном случае происходит не только смешение разных типов лицензируемых организаций, но и нарушение принципа полноты ответственности эксплуатирующей организации.
Такие формулировки вместе с многообразием неправомерных условий действия лицензий делают практически невозможным четкое определение объекта применения и вида деятельности в лицензии организации, которую планируется привлечь для выполнения работ или оказания услуг в области использования атомной энергии.
С целью локализации ответственности необходимо прекратить практику выдачи лицензий на эксплуатацию объектов применения Закона кому либо, кроме организаций действительно их эксплуатирующих. Организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги эксплуатирующим организациям, лицензии должны выдаваться с учетом правильной классификации объекта применения исходя из реального предмета таких работ или услуг.
Проведенный анализ не претендует на полное исследование проблем регулирования атомной отрасли и демонстрирует лишь те аспекты, с которым приходится сталкиваться при проведении закупочной деятельности. Такие проблемы требуют дополнительного обсуждения с привлечением всех заинтересованных сторон для последующей выработки предложений по совершенствованию нормативных актов и улучшению практики регулирования.
[1] Утверждено Постановлением Правительства РФ от 29.03.2013 N 280 "О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии".
[2] Годовой отчет о деятельности федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2013 году
[3] См. статью Агапова А.М., Новикова Г.А., Михайлова М.М. - О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии (опубликована на интернет портале Российского атомного сообщества 28 января 2010 г.)
Автор: К.С. Селютин, к.э.н, главный специалист департамента по материально-техническому обеспечению ОАО «ТВЭЛ»
