11 июля 2011 года Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» №190-ФЗ. Хотелось бы поздравить разработчиков закона и всех специалистов, помогавших его долгому и трудному появлению на свет и остановиться на содержащихся в нем основных новых законодательных нормах (новеллах).
Цели и идеи закона
Основная цель закона – выход из режима накопления проблем в области обращения с РАО за счет создания в Российской Федерации Единой государственной системы обращения с РАО (ЕГС РАО). Ключевой идеей ЕГС РАО является отказ от существовавшей ранее практики «отложенных решений» и создание системы, обеспечивающей эффективное и безопасное обращение с радиоактивными отходами на всех этапах, нацеленной на обязательное их захоронение. Императивность требования обязательного захоронения РАО находит свое развитие в целом ряде статей закона, включая те, которые посвящены созданию финансово-экономической и организационно-правовой основы ЕГС РАО.
В сферу применения закона входят отношения, связанные с обращением со всеми РАО, накопленными и образующимися на территории Российской Федерации в результате осуществления различных видов деятельности, причем, не только в области использования атомной энергии. Что касается последней, то устанавливаемый законом единый правовой режим распространяется, в отличие от базового закона атомного права, не только на радиоактивные отходы от «мирного атома», но и на РАО от деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения.
По закону к радиоактивным отходам относятся как ранее накопленные («исторические») РАО, так и отходы, образующиеся от текущей эксплуатационной деятельности. Это означает, что принятый федеральный закон дает возможность приступить, в порядке и на условиях, им установленных, к решению важнейшей экологической проблемы ядерного наследия России – захоронению накопленных РАО. Это важное и абсолютно инновационное для действующего правового регулирования положение определяет как структуру закона, так и содержание его отдельных статей.
Новые понятия
Для такого специального закона, как ФЗ «Об обращении с РАО», определение основных понятий, которые в нем используются, является исключительно важной задачей. Статья 3, содержащая такие понятия, призвана обеспечить не только единообразие понимания и применения законодательных норм, но и последующее последовательное и концептуально правильное развитие всей нормативно-правовой базы в области обращения с РАО, построенной на основе и в соответствии с положениями закона.
Весь массив подзаконных нормативных актов, регулирующих обращение с РАО, как действующих в настоящее время, так и готовящихся к принятию в соответствии с требованиями закона (например, федеральные нормы и правила, регулирующие соответствующие отношения), должен быть приведен в соответствие с понятиями, определенными законодательно. Это требование направлено на исключение возможных коллизий в последующей правоприменительной практике.
Абсолютно новыми для организации национальной практики обращения с РАО, и, соответственно, впервые вводимыми в нормативный оборот являются понятия «национальный оператор» и «специализированная организация».
Национальный оператор
Создание ЕГС РАО, нацеленной на окончательную изоляцию всех радиоактивных отходов, накопленных и образующихся на территории России, предполагает появление организации, несущей ответственность за обеспечение безопасного захоронения РАО, а также за безопасную эксплуатацию и закрытие соответствующих пунктов, – национального оператора по обращению с РАО (в зарубежной практике – WMO). Как ключевая фигура создаваемой системы, национальный оператор будет определяться решением Правительства Российской Федерации по предложению органа государственного управления в области обращения с РАО – Госкорпорации «Росатом». Ограничений по организационно-правовой форме будущей организации законом не установлено.
Одной из основных обязанностей национального оператора является принятие РАО на захоронение. В силу закона национальный оператор занимает монополистическое положение в этой сфере деятельности, поэтому законодатель счел необходимым внести соответствующие изменения в федеральный закон «О естественных монополиях», включив указанный вид деятельности в перечень естественных монополий. Как субъект естественной монополии национальный оператор обязан заключить договор с любой организацией – производителем РАО на предоставление ей услуг по захоронению РАО, а также обеспечить ей «недискриминационные условия» пользования этой услугой в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства. Кроме того, согласно федеральному закону «О естественных монополиях», национальный оператор обязан обеспечить доступ к информации о регулируемой деятельности, включая сведения о ценах (тарифах) на предоставляемые им услуги.
Специализированные организации
Что касается специализированных организаций, то по отношению к ним принятый закон создает условия для формирования давно ожидаемого рынка услуг в области обращения с РАО. Субъектами этого рынка должны стать именно специализированные организации. К ним относятся юридические лица, имеющие право выполнять все виды работ и услуг в области обращения с радиоактивными отходами (сбор, сортировку, переработку, кондиционирование, приведение в соответствие с критериями приемлемости, перевозку и хранение), а также предоставлять национальному оператору услуги по эксплуатации, выводу из эксплуатации или закрытию пунктов хранения РАО. Использование в законе такой формулировки позволяет предположить, что речь идет о любых юридических лицах, как российских, так и иностранных, поскольку когда в комментируемом законе норма адресована только российским юридическим лицам, в ней содержится специальное указание на это (как, например, в статье 9 «Собственность на радиоактивные отходы и пункты хранения радиоактивных отходов»).
Единственное общее требование для специализированных организаций, как и для всех организаций, осуществляющих деятельность по обращению с РАО, – наличие разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии. Кроме того, специализированные организации, выполняющие работы по эксплуатации пунктов глубинного захоронения РАО и закрытию таких пунктов, должны иметь еще и лицензии на пользование недрами, выданные в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах. Следует помнить также, что по закону «Об использовании атомной энергии», эти организации обязаны обеспечивать выполнение работ и предоставление услуг в таком объеме и такого качества, которые отвечают федеральным нормам и правилам в области использования атомной энергии, и несут за это ответственность.
Новое в классификации радиоактивных отходов
Впервые на законодательном уровне установлены основы классификации РАО – ключевой для всего выстраиваемого законом правового режима обращения с радиоактивными отходами. Именно она позволяет обеспечить связь между отнесением отходов к отдельным категориям и видам РАО и нормативными требованиями к последующему обращению с ними, включая захоронение. Особую важность это положение имеет для установленных законом новых категорий отходов – удаляемых и особых РАО.
В основе принципа деления радиоактивных отходов на эти категории заложено сопоставление рисков и затрат двух вариантов обращения – извлечения РАО из мест нахождения или обеспечение безопасности на площадках их размещения. Другими словами, особые РАО – это радиоактивные отходы, извлечение которых технически невозможно или экономически нецелесообразно. Ожидается, что введение такой категоризации позволит оптимизировать обращение с накопленными РАО.
Право собственности
Регулирование имущественных отношений в сфере обращения с радиоактивными отходами также является законодательной новеллой. Закон, урегулировав право собственности на РАО и пункты их хранения, развил те основные тенденции, которые были внесены в регламентацию имущественных отношений в области использования атомной энергии Федеральным законом от 05.02.2007 N 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», и ликвидировал пробелы, остававшиеся в правовом режиме собственности на такие объекты использования атомной энергии, как РАО и пункты их хранения.
Принимая во внимание, что новый закон призван, в том числе, решить проблему обращения с огромным количеством накопленных РАО, государство признает себя собственником всех отходов, образовавшихся в России до вступления его в силу, и, тем самым, свою исключительную ответственность, включая финансовую, за дальнейшее обращение с такими отходами. Вновь образующиеся отходы находятся в собственности организации, в результате деятельности которой они появились..
Что касается пунктов захоронения, то число их собственников ограничено федеральным собственником и Госкорпорацией «Росатом». Иные пункты хранения РАО будут, как и раньше, находиться в федеральной собственности, или в собственности российских юридических лиц.
Этапы создания ЕГС РАО
Принятый закон устанавливает условные этапы формирования ЕГС РАО и возлагает на Правительство Российской Федерации обязанность по определению порядка и сроков ее создания. Данному вопросу посвящена отдельная статья закона; при этом хотелось бы отметить, что вопросы, связанные с созданием ЕГС РАО, являются предметом значительного количества других статей закона, в том числе устанавливающих перечень нормативных документов, необходимых для эффективного функционирования системы, а также требования к ее субъектам и объектам инфраструктуры, конструирующих новую систему финансирования обращения с РАО (финансовую основу ЕГС РАО) и т.д. Критерием истинности и эффективности этих норм будет, естественно, последующая правоприменительная практика, однако, уже сейчас можно сказать, что в законе заложен определенный механизм правореализации, позволяющий надеется на создание в Российской Федерации комплексной системы безопасного обращения с РАО.
