Статьи 19 марта 2012

Новая Директива Европейского Союза о радиоактивных отходах и отработавшем топливе

Государства-члены Евратома

Развитие атомной промышленности и широкое применение радиоактивных изотопов неизменно сопровождаются накоплением большого количества радиоактивных отходов. Вопрос о ликвидации радиоактивных отходов остается по-прежнему очень чувствительным для государств. Для обращения с радиоактивными отходами, а именно, для их извлечения, обеспечения безопасной окончательной изоляции, транспортировки,  складирования и хранения необходимо детальное правовое регулирование, а также контроль со стороны государства.

Опасность радиоактивных отходов для окружающей среды требует от государств особо тщательного проектирования, эксплуатации, закрытия и последующего мониторинга пунктов окончательной изоляции. Постоянный контроль, строительство и надлежащее содержание действующих хранилищ для радиоактивных отходов обходится государствам в крупные суммы. Существуют также и разногласия между государствами в области единых стандартов по строительству хранилищ.

Европейский Союз попытался решить данную проблему, приняв 19 июля 2011 года новую Директиву 2011/70. Предметом правового регулирования данной Директивы стало обеспечение высокого уровня ответственного и безопасного обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами. Для этого государства-члены ЕС должны создать соответствующий национальный механизм, соблюдая при этом принцип транспорентности, то есть государства должны предоставлять по данному вопросу информацию и допускать участие общественности в обсуждение этих проблем, за исключением вопросов национальной безопасности и конфиденциальной информации.

Директива 2011/70 дополнила стандарты безопасности, закрепленные Директивой 96/29/Евратом от 13 мая 1996 года по защите здоровья работников и общественности от опасностей, вызываемых ионизирующей радиацией, а также базовые нормы санитарной охраны здоровья трудящихся и всего населения от угрозы радиации (ст. 30 Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии),  новыми положениями о безопасном обращении с отработавшим топливом и радиоактивными отходами.

Новая Директива применяется на всех стадиях обращения с отработавшим топливом, образующимся в результате гражданской деятельности, а также на всех этапах работы с радиоактивными отходами, начиная с этапа образования и заканчивая окончательной изоляцией (ст. 2 Директивы 2011/70). Сфера применения Директивы 2011/70 ограничена, а именно она не распространяется на отходы добывающей промышленности, которые могут быть радиоактивными и которые регулируются Директивой 2006/21/ЕС от 15 марта 2006 года об управлении отходами добывающей промышленности, а также на разрешенные изъятия.

Исключения затрагивают п. 4 ст. 4 Директивы 2011/70, в части утилизации радиоактивных отходов. По общему правилу, радиоактивные отходы утилизирует то государство-член ЕС, в котором они были созданы.

Следует указать особо, что под это правило не подпадают:

  • возвращение изъятых из употребления закрытых источников поставщику или производителю;
  • отгрузка отработанного ядерного топлива исследовательских реакторов в страну, куда топливо исследовательского реактора поставляется или изготовлено с учетом международных соглашений;
  • отходы и отработавшее топливо АЭС Кршко, если это поставки между Словенией и Хорватией (п. 3 ст. 2 Директивы 2011/70).

Директива не создаётобязательств для государств-членов ЕС или предприятий государств-членов ЕС по возврату радиоактивных отходов и отработавшего топлива после переработки в страну происхождения сырья.

Статья 3 Директивы 2011/70 дает понятийный аппарат, часть из которого была разработана исходя из целей Директивы, реалий и особенностей правового пространства ЕС, а часть – была взята уже из действующего международного ядерного права. Так, например, «закрытие» (п. 1 ст. 3 Директивы), «окончательная изоляция» (п. 3 ст. 3 Директивы), «установка для обращения с отработавшим топливом» (п. 13 ст. 3 Директивы), данные термины использованы в соответствии с Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 5 сентября 1997 года, - (а) ст. 2, (d) ст. 2, (p) ст. 2.

Кроме того для целей Директивы введены следующие термины.

«Компетентный регулирующий орган» означает орган или систему органов власти, назначенных в государстве-члене ЕС по регулированию вопросов безопасности обращения с отработавшим топливом или радиоактивными отходами.

«Лицензия» означает любой юридический документ, составленный в соответствии с законодательством государства-члена ЕС, с целью осуществлять любые виды деятельности, связанные с управлением отработавшим топливом или радиоактивными отходами, или нести ответственность за размещение, проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, вывод из эксплуатации или закрытие отработавшего топлива или радиоактивных отходов.

«Держатель лицензии» – это юридическое или физическое лицо, которое несет полную ответственность за любые действия, связанные с отработавшим топливом или радиоактивными отходами, как указано в лицензии.

«Радиоактивные отходы» – это радиоактивный материал, в газообразном, жидком или твердом состоянии, который не предполагается использовать в будущем или который считается государством-членом ЕС, либо юридическим или физическим лицом, чье решение будет принято государством-членом  ЕС, и который регулируется в качестве радиоактивных отходов компетентным регулирующим органом в соответствие с законодательством государств-членов ЕС.

«Обращение с радиоактивными отходами» означает все виды деятельности, которые касаются обработки, предварительной обработки, переработки, кондиционирования, хранения или окончательная изоляциярадиоактивных отходов, за исключением перевозки за пределами площадки.

«Установка для обращения с радиоактивными отходами» означает любую установку или объект, основным назначением которых является обращение с радиоактивными отходами.

«Переработка» означает процесс или операцию, целью которой является извлечение делящихся и воспроизводящих материалов из отработанного ядерного топлива для дальнейшего использования.

«Отработавшее топливо» - это ядерное топливо, облученное в активной зоне реактора и удаленное из нее. Отработавшее топливо может либо рассматриваться как использованные ресурсы, которые могут быть переработаны, либо быть предназначены для захоронения, если рассматриваются как радиоактивные отходы.

«Обращение с отработавшим топливом» означает все виды деятельности, связанные с обработкой, хранением, переработкой или окончательная изоляция отработавшего топлива, за исключением перевозки за пределами площадки.

«Окончательная изоляция» означает содержание отработавшего топлива или радиоактивных отходов в установке, с целью извлечения.

«Действующее хранилище» означает любую установку или объект, основным назначением которых является окончательная изоляция радиоактивных отходов.

Анализируя понятийный аппарат Директивы следует акцентировать внимание на её основной цели - обращение с отработавшим топливом и радиоактивными отходами, в том числе и такой стадии, как окончательная изоляция, необходимо было бы дать четкое определение хранилища.

От наземных  хранилищ после того, что произошло в Фукусиме, страны ЕС решили отказаться. Предполагается, что радиоактивные отходы будут храниться в глубинных подземных бункерах, созданных в гранитных или глинистых породах на глубине не менее 300 метров. В связи с этим ЕС в ближайшее время необходимо разработать детальную Директиву о строительстве хранилищ для отработавшего топлива и радиоактивных отходов, со всеми техническими характеристиками и параметрами.

По требованию государств-членов ЕС, несмотря на возражения Еврокомиссии, в текст Директивы был включен пункт, разрешающий экспорт отходов ядерной индустрии в третьи страны. В связи с этим новая Директива определяет основные принципы работы с отработавшим топливом и радиоактивными отходами. Согласно ст. 4 Директивы каждое государство-член ЕС несет полную ответственность за управление отработавшим топливом и радиоактивными отходами, которые оно произвело на своей территории. Если государство-член ЕС поставляет радиоактивные отходы или отработанное топливо в третью страну, в конечном итоге ответственность за безопасное и ответственное распоряжение этих материалов, в том числе любые отходы в качестве побочного продукта, несет государство-член  ЕС, из которого радиоактивный материал был отправлен.

Поставка в третью страну или другому государству-члену ЕС отработавшего топлива и радиоактивных отходов государством-членом ЕС возможна при соблюдении следующих обстоятельств. Между двумя государствами должно быть двустороннее соглашение, все государства должны быть государствами-участниками Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 5 сентября 1997 года. Страна назначения должна иметь уже действующие хранилища, опыт обращения с таким материалом и программы по утилизации радиоактивных отходов, обеспечивающие высокий уровень безопасности, эквивалентный тому, который установлен новой Директивой 2011/70. В соответствии с п. 2 ст. 16 Директивы Совета 2006/117/Евратом от 20 ноября 2006 года о контроле и надзоре за перевозкой радиоактивных отходов и использованного топлива, государство-член ЕС должно информировать Еврокомиссию о наличии двухстороннего соглашения и о предстоящей поставке. Таким образом, со стороны институтов ЕС осуществляется контроль за отгрузкой и транспортировкой опасных грузов.

Национальная политика государства-члена ЕС основывается на следующих принципах:

  • образование радиоактивных отходов должны быть сведено к минимуму;
  • взаимозависимость всех этапов обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами и управление ими должны быть приняты во внимание;
  • использование дифференцированного подхода, соблюдение критерия безопасности и расходы по обращению с отработавшим топливоми радиоактивными отходами несут государства-члены ЕС, на территории которых данные материалы были произведены.

Государство берет на себя определенные обязательства, которые оно обязуется выполнять в «национальных рамках». Таким образом, здесь четко просматривается принцип субсидиарности, который обеспечивает большую гибкость в решении проблем, возникающих в процессе европейской интеграции. Суть его заключается в том, что в тех случаях, когда ту или иную проблему можно лучше решить на национальном уровне государств-членов ЕС, то интеграционные объединения и их институты должны воздерживаться от вмешательства в решение таких проблем.   

Согласно ст. 5 Директивы 2011/70, государства-члены ЕС должны создать и поддерживать национальные законодательные, нормативные и организационные основы («национальные рамки» по вопросу отработавшего ядерного топлива и радиоактивных отходов), которые выделяют ответственность и обеспечивают координацию между соответствующими компетентными органами в государстве.  

«Национальные рамки» предусматривают создание:

  • национальной программы по реализации политики с отработавшим топливом и радиоактивными отходами;
  • национальных механизмов для обеспечения безопасности обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами (определение того, как эти меры будут приняты и через какой инструмент);
  • системы лицензирования обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами деятельности, объектов, установок для обращения с ними, а также запрет и операции обращения с таким материалом без лицензии и, при необходимости, назначение условий для дальнейшего управления деятельностью таких объектов и установок;
  • системы мониторинга, то есть надлежащего контроля, системы управления, инспекции для целей регулирования, документации и отчетности обязательств государства о своей деятельности с радиоактивными отходами и отработавшим топливом;
  • принудительных мер, включая приостановление деятельности и изменения, истечения срока действия или отзыва лицензии вместе с требованиями, при необходимости, альтернативных решений, которые привели бы к повышению безопасности;
  • схемы распределения ответственности между органами, участвующими  в различных стадиях обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами. В частности, основную ответственность за отработавшее топливо и радиоактивные отходы должен нести держатель лицензии, на которого эта ответственность была возложена компетентными органами государства;
  • национальных законов, обязывающих  информировать и участвовать общественность;
  • схемы финансирования национальных программ.

При этом «национальные рамки» государства-члены ЕС будут совершенствовать исходя из опыта эксплуатации объектов, опыта, приобретенного в процессе принятия решений по данному вопросу, а также учитывая новейшие разработки соответствующих технологий и научных исследований.

Новая директива обязывает 14 из 27 государств-членов ЕС, имеющих ядерную индустрию представить к 2015 году национальные программы по складированию радиоактивных отходов. АЭС на своей территории имеют 14 из 27 стран-членов  ЕС. Ежегодно в Европе производится семь тысяч кубометров, так называемых, отходов высокого уровня. В Евросоюзе – 143 атомных электростанции и каждый год они вырабатывают около 50 кубических метров радиоактивных отходов. Статья 12 Директивы 2011/70 регламентирует содержание таких национальных программ, которые должны включать в себя следующие обязательные элементы:

  • общие цели национальной политики государства-члена ЕС в отношении обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами;
  • важные этапы и четкие сроки выполнения этих этапов;
  • инвентаризация всего отработавшего топлива и радиоактивных отходов, оценка будущего их количества, в том числе после эксплуатации, с четким указанием места и количества радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива в соответствии с классификацией радиоактивных отходов;
  • концепции или планы по техническому решению;
  • исследования, разработки и демонстрационные мероприятия, которые необходимы в целях реализации решений по обращению с отработавшим топливом и радиоактивными отходами;
  • ответственность за осуществление национальных программ и ключевых показателей мониторинга прогресса в их реализации;
  • оценки национальных расходов на программы;
  • схемы финансирования;
  • политика транспорентности;
  • договор, если таковой имеется, заключенный с государствами-членами ЕС или с третьими государствами по обращению с отработавшим топливом или радиоактивными отходами, в том числе по использованию действующих хранилищ.

Учитывая непростую финансовую ситуацию, которая сложилась в настоящее время на европейском пространстве, решение проблемы обращения с  радиоактивнымиотходами и отработавшим топливом для отдельно взятого государства может оказаться непосильным, и, понимая это, авторы директивы предусмотрели возможность странам Евросоюза кооперироваться в строительстве общих хранилищ радиоактивных отходов.

Но в тоже время каждое государство-член ЕС обязуется  регулярно пересматривать и обновлять свои национальные программы, с учетом технических и научно-технических достижений, а также учитывать рекомендации, извлеченные уроки, передовую практику и международные экспертные оценки (ст. 11Директивы 2011/70). Государство-член ЕС обязано уведомить Еврокомиссию о своих национальных программах и любых последующих существенных изменениях её. В свою очередь, Еврокомиссия может запросить у государства разъяснение или высказать свое мнение о содержании национальной программы в течение 6 месяцев со дня  уведомления. Государство должно предоставить в Еврокомиссию такую информацию в течение 6 месяцев.

Еврокомиссия может принять решение о предоставлении государствуфинансовой или технической помощи для реализации национальной программы (ст. 13 Директивы 2011/70).

Директива предусматривает механизм контроля со стороны Еврокомиссии за её выполнением государствами-членами ЕС. Согласно ст. 14 Директивы 2011/70, государства-члены ЕС должны представить доклад Еврокомиссии о выполнении Директивы к 23 августа 2015 года, и после этого,каждые 3 года, используя механизм отчетности, предусмотренный ст. 32 Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 5 сентября 1997 года, а именно представление докладов. На основании этих докладов Еврокомиссия представляет Европейскому парламенту и Совету отчет о реализации положений новой Директивы, а также о проведении  инвентаризации радиоактивных отходов и отработавшего топлива на территории ЕС и перспективы развития на будущее.

Государства-члены ЕС должны периодически, каждые 10 лет, организовывать оценку своих национальных программи их реализацию компетентными регулирующими органами. Также государства-члены ЕС  могут приглашать независимые международные органы для экспертной оценки своих национальных программ с целью обеспечения высокого уровня безопасности обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами. Результаты любой экспертной оценки должны быть доведены до сведения Еврокомиссии и других государств-членов ЕС, а также могут быть доступными для общественности, если это не противоречит национальной безопасности или не является конфиденциальной информацией.

Государства – члены ЕС обязаны имплементировать данную Директиву во внутреннее законодательство до 23 августа 2013 года (ст. 15 п. 4 Директивы 2011/70). Дата вступления в силу Директивы – 22 августа 2011 года. Обязательства по имплементации положений новой Директивы не распространяются на Кипр, Данию, Эстонию, Ирландию, Латвию, Люксембург и Мальту до тех пор, пока они не решат заниматься какой-либо деятельностью, связанной с ядерным топливом (ст. 15 п. 2 Директивы 2011/70).

Директива представляет новый этап в решении правовой регламентации обращения с радиоактивными отходами на европейском пространстве, создавая очередное поле для более интенсивной интеграции стран-членов ЕС.

В свою очередь у документа есть ряд недостатков.

Так, в тексте Директивы не описывается методология строительства хранилищ. Хотя обязательства по строительству хранилищ, их стоимость, описание финансовых схем для их сооружения государства должны закладывать в свои национальные программы. Директива не содержит критериев для выбора места и строительства хранилищ для радиоактивных отходов и отработавшего топлива. Этот вопрос отдан на откуп государствам, что создаёт предпосылки перевода его из технической в политическую плоскость и использования, как элемент политического торга.

Вопрос о местонахождении хранилища зачастую вызывает у местного населения резко негативную реакцию и приводит к противодействию с его стороны, хотя местность может быть наилучшим образом подходит для строительства хранилища. В результате возникает соблазн предложить сооружение хранилища, может быть, в менее удачном месте в технологическом плане, но с более дружелюбно настроенным населением в другом районе.

Создан отличительно новый подход в решении окончательной изоляции радиоактивных отходов и отработавшего топлива. Насколько он будет эффективен, покажет практика применения данной Директивы, а именно реализация национальных программ.

Список литературы:

  1. Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 5 сентября 1997 года, Вена.
  2. Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (текст с учетом Ниццких изменений) от 25 марта 1957 года, Рим.
  3. Council Directive 2011/70/Euratom of 19 July 2011 establishing a Community framework for the responsible and safe management of spent fuel and radioactive waste, Official Journal L 199 , 02/08/2011 P. 0048 – 0056.
  4. Директива Совета 96/29 Евратом от 13 мая 1996 года, устанавливающая основные стандарты безопасности по защите здоровья работников и общественности от опасностей, вызываемых ионизирующей радиацией.
  5. Директива Европейского парламента и Совета 2006/21/ЕС от 15 марта 2006 года об управлении отходами добывающей промышленности.
  6. Директива Совета 2006/117/Евратом от 20 ноября 2006 года о контроле и надзоре за перевозкой радиоактивных отходов и использованного топлива.

Council Directive 2011/70/Euratom of 19 July 2011 establishing a Community framework for the responsible an...