Директор Департамента технического регулирования Госкорпорации «Росатом» Денис Павлов рассказывает о формировании системы отраслевых стандартов, сравнивает российские подходы с подходами западных стран и объясняет, как привлечь к работе над стандартами специалистов предприятий Росатома.
– Советская система стандартизации насчитывала около 30 тыс. государственных и межгосударственных стандартов, являвшихся документами обязательного применения. Эта система считалась одной из самых структурированных и мощных в числе других мировых систем стандартизации. В ее состав, в частности, входило примерно 3500 документов по стандартизации, разработанных предприятиями атомных отраслей промышленности и энергетики.
Потом, по понятным причинам, эта система пришла в упадок. На данный момент в рамках постановления правительства от 1 марта 2013 года № 173 Госкорпорации «Росатом», которая была разработчиком данного документа, удалось вернуть в отрасли обязательные документы по стандартизации, которые принимаются в обеспечение безопасности.
Очень важно понимать, что обеспечение безопасности в области использования атомной энергии – комплексная задача, которая должна решаться с использованием всех основных механизмов государственного и негосудаственного регулирования.
Установление требований по безопасности в области использования атомной энергии – это, безусловно, механизм государственного регулирования, который реализуется в федеральных нормах и правилах. Но при неоспоримом приоритете задач обеспечения безопасности, атомная отрасль, это не только высокотехнологическая и потенциально опасная индустрия, но и сфера бизнеса. А во всем мире технические требования к производимой продукции формируются с учетом потребностей бизнеса и выводятся в документы по стандартизации. Так и в области использования атомной энергии у нас сегодня появился механизм, позволяющий вывести конкретные характеристики и параметры продукции (процессов) в документы по стандартизации. При этом в случае, когда требования значимы для обеспечения безопасности, стандарты, содержащие такие требования, – обязательные.
Цель - разгрузить федеральные нормы и правила от конкретных технических требований, которые должны иметь возможность меняться оперативнее, чем базовые требования по безопасности, реагируя, в том числе на запросы рынка, и передать механизм формирования таких требований промышленности. Для того чтобы, с одной стороны, можно было более активно развивать и внедрять лучшие технологии, необходимо, с другой стороны, снять необоснованные ограничения на деятельность в области использования атомной энергии. Это даст нам более гибкий механизм, чтобы отслеживать и оперативно реагировать на изменения, которые происходят в области промышленности, индустрии, облегчит использование новых технологий, позволит гармонизировать национальные требования с международными.
Кроме того, совместно с Ростехнадзором мы приступили к модернизации системы законодательного регулирования в области использования атомной энергии и смежных отраслях. Это больше сотни действующих нормативных правовых актов, которые устанавливают обязательные требования по безопасности. Проектом федерального закона «О стандартизации», который должен быть внесен на рассмотрение Госдумы в конце мая, предусмотрена возможность ссылок на стандарты в нормативных правовых актах различного уровня. Такая норма также предопределяет повышение интереса к разработке стандартов и с учетом обязательности документов по стандартизации в области использования атомной энергии при модернизации атомного законодательства, несомненно, будет широко востребована.
И, наконец, любые нормы устанавливаются не ради самого процесса нормоустановления. Должна иметься возможность их контроля и проверки. Теперь, когда появился механизм, позволяющий установить в документах по стандартизации обязательные требования к продукции и процессам, связанным с безопасностью продукции, должна быть создана (а, по сути, реорганизована) система оценки соответствия этим требованиям. Построение такой системы уже идет.
– Насколько широк перечень продукции, работ и услуг, которые попадают под обязательные стандарты?
– Когда мы говорим о продукции, то речь идет, в первую очередь, об оборудовании первого, второго и третьего класса безопасности. В понимании постановления правительства, о котором я упомянул ранее, работы и услуги, в отношении которых могут разрабатываться обязательные стандарты, должны быть также значимы с точки зрения обеспечения безопасности, как и сама продукция и (или) объект, в отношении которых эти работы (услуги) выполняются.
Таким образом, перечень, о котором вы спрашиваете, напрямую связан с вопросами классификации по уровню безопасности. К формированию методологии такой классификации Росатом приступил как раз недавно, и сегодня с участием в том числе специалистов Ростехнадзора формируется «дорожная карта», которая позволит начать разработку методики классификации систем и оборудования АЭС.
Россия является участником целого ряда международных конвенций, в том числе и по обеспечению безопасности. Взяв на себя обязательства поддерживать высокий уровень безопасности объектов использования атомной энергии, мы гарантируем, что поставляемое на эти объекты оборудование соответствует установленным требованиям. Система установления и оценки требований регламентируется постановлениями правительства, дальше мы формируем систему оценки соответствия, механизмы аккредитации. Как только все составляющие заработают, можно говорить о том, что уже на уровне закона будут выставлены ограничения, суть которых для госкорпорации можно изложить так: те поставщики, кто не имеет на свою продукцию, работы и услуги документов, подтверждающих их соответствие требованиям, не смогут участвовать в конкурсах для обеспечения нужд объектов Росатома, если это связано с безопасностью.
– Как складывалась работа по трансформации отраслевой системы стандартизации на уровне правительства?
– Обсуждение шло не всегда просто, понимание федеральных органов исполнительной власти было не всегда однозначно. Например, Минэкономразвития России, которое у нас стоит на страже предпринимательства, трактовало устанавливаемые нормы, как ограничения. Потребовалось достаточно много времени, чтобы убедить их в том, что это, напротив, как раз инструмент развития предпринимательства. Это ограничение только для тех, кто не хочет соблюдать требования безопасности. А для тех, кто их выполняет - наоборот, определенная преференция. И сигнал для тех, кто хочет получить доступ на рынок о том, как им получить этот доступ.
Были и другие вопросы, которые вызывали непонимание или разногласия, но в какой-то момент нам удалось убедить министерство, и они пошли нам навстречу.
Аппарат правительства, со своей стороны, практически сразу же положительно оценил и принял позиции Росатома и оказывал всяческую поддержку в работе с другими ведомствами.
– Закупщикам станет легче после запуска системы?
– Да, это сильно упростит работу закупщиков. Весь объем закупок будет четко разделен на две части. Первая часть – общепромышленная продукция, и она просто заказывается на рынке, регулируется техническими регламентами или требованиями договоров. Вторая часть – то, что связано с «ядерным островом», там, где необходимо обеспечение безопасности. Тут уже ориентируемся на особенности регулирования (во все аспектах: установление требований, их исполнение и подтверждение, отличное от «общепринятых» процедур). Вторая часть - точно меньше первой по номенклатуре, но по денежному объему это сопоставимые величины.
При этом важно, чтобы внятно сформулированные в документах по стандартизации требования были доведены до всех потенциальных участников рынка. Мы ведь боремся за то, чтобы компании, которые действительно могут изготавливать для нас оборудование надлежащего качества, конкурировали с теми, кто только входит на рынок, не нарушая законодательство, в том числе с использованием демпинговых мер. Принцип должен быть для всех одинаковым: хотите войти на рынок - пожалуйста, вот вам перечень требований, вот так мы вас будем проверять. Если справитесь – милости просим на конкурс. А если кто-то почему-то не выполняет эти требования, система сбора сведений с эксплуатирующих организаций и надзорных органов позволит лишать статуса сертифицированных поставщиков. Это будет публичная процедура, и те, кто нарушил требования, точно будут знать, за что и почему они лишаются статуса.
Подобная система работает в той или иной степени во всех странах, которые широко используют атомную энергию. Где-то ставка сделана в большей мере на саморегулируемые организации, как в США. Где-то через систему законодательно установленных ограничений, как во Франции и Германии.
– Насколько наша система технического регулирования, включающая механизмы стандартизации и оценки соответствия, гармонизирована с мировой?
– Система, которую мы выстраиваем, полностью референтна зарубежным практикам. Она несколько отличается по конкретике в части нормативных документов, но суть – приблизительно одинакова.
Есть американский опыт регулирования безопасности, который базируется на стандартах Американского общества инженеров-механиков (ASME). Они используются практически во всем мире при обосновании безопасности. Есть требования МАГАТЭ. Во Франции достаточно сильная система, основанная на мнении местной ассоциации AFCEN.
– Вы говорили о том, что новая система упростит выход на рынок новых технологий. Сколько времени сейчас уходит на то, чтобы новая технология прошла апробацию, легла в стандарты, и ее можно было использовать?
– Сегодня механизм выхода на рынок новых технологий в области использования атомной энергии следующий: сначала технологию надо разработать, доказать, что она отвечает тем требованиям безопасности, которые содержатся в федеральных нормах и правилах. Для этого надо провести значительный объем исследований. После этого, если технология и требования к ней непосредственно описаны в федеральных нормах и правилах, начинается цикл изменений этих норм. Минимально он занимает примерно два года.
С введением новой системы мы говорим о том, что финальную стадию можно сократить и упростить. Безусловно, доказывать, что технология отвечает требованиям безопасности, все равно придется. Но при этом требования к технологии можно вынести в документы по стандартизации, и уже сегодня мы сможем включать соответствующий стандарт в число обязательных документов по стандартизации и использовать в качестве доказательной базы при подтверждении соответствия. Любые последующие изменения технологий, появление новых технологий не потребует корректировки базовых требований по безопасности, а предусматривает изменения (разработку новых) стандартов. Два года на пересмотр федеральных норм и правил уже не потребуется, процедура разработки (переработки) стандартов станет более оперативной и менее затратной по времени.
– Насколько быстрее будет проходить этот процесс и за счет чего?
– Скорость сложно пока оценить, но точно быстрее, просто потому что органы, которые принимают решение о включении стандарта в перечень документов по стандартизации на обязательной основе – это только Ростехнадзор и Госкорпорация «Росатом». Тогда как принятие (изменение) федеральных норм и правил – это принятие (изменение) нормативных правовых документов. Установленная процедура разработки нормативных правовых документов предусматривает целый ряд обязательных процедур (с конкретно оговоренными сроками их реализации), в том числе публичность и, к примеру, уточнение одного постановления в области использования атомной энергии потребует участия множества ведомств.
Если промышленность доказала, что такие-то технология, метод или материал могут быть использованы, все исследования были проведены и приняты, то для органов регулирования и управления нет никакой проблемы в том, чтобы принять решение о включении этой технологии в стандарт.
– Это открывает новым технологиям прямой путь в атомную промышленность?
– Скорее, снимает те излишние консервативные ограничения, которые до сих пор существуют. Новые технологии, скажем так, получают более понятную дорогу.
– Как устроена работа по разработке стандартов?
– В национальной системе стандартизации большой блок документов по стандартизации устанавливает процедуры и правила разработки национальных и межгосударственных стандартов. Но, в любом случае, это плод работы многих людей, и это публичный, абсолютно прозрачный процесс. Стандарт принимается на основе консенсуса, не менее двух третей экспертов должны за него проголосовать.
Корпоративная система стандартизации, конечно же, будет строиться с учетом положений документов национальной системы стандартизации, но при этом мы постараемся максимально использовать и положительный опыт стандартизаторов-атомщиков, которые создавали и многие годы поддерживали отраслевую стандартизацию в период Средмаша-Минатома.
Федеральным законодательством сегодня достаточно четко установлено, как работают технические комитеты по стандартизации (ТК). Каждый такой комитет ведет конкретное направление. В области использования атомной энергии это технический комитет «Атомная техника» (ТК-322). Есть также аналогичный комитет ИСО/ТК-85 в международной организации по стандартизации ИСО, комитет по стандартизации в сфере ядерного и радиационного приборостроения (МЭК/ТК 45) в международной электротехнической комиссии МЭК. Основная задача любого ТК – сформировать пул компетентных экспертов. У разных участников рынка есть определенные бизнес-интересы. Они делегируют своих представителей в ТК. Но никто не имеет приоритета. Если в ТК входит десять экспертов от одной организации и два эксперта от другой, у первой группы нет никакого преимущества в голосах.
– Как вы оцениваете уровень российских экспертов?
– Несмотря на то, что со времени отмены закона «О стандартизации» и принятия закона «О техническом регулировании» прошло уже более десяти лет, эксперты, которые хорошо знают технологии стандартизации и хорошо ориентируются в стандартах, у нас есть. Существует даже специальное предприятие, которое занимается ведением отраслевой базы данных по стандартам – это ОАО «Энергопроманалитика».
Другое дело, что полномасштабная система разработки документов по стандартизации, которая раньше в отрасли существовала, теперь отсутствует. И мы ее сейчас заново выстраиваем.
– Какие, по вашему мнению, слабые места могут быть обозначены в этой работе?
– Людей, профессионально владеющих знаниями и опытом в стандартизации, осталось не очень много.
– Можете ли вы определить количество этих людей более конкретно?
– Можно обратиться к опыту СРО атомной отрасли. Они на сегодня нашли порядка 130-ти экспертов в области стандартизации по своей части. Это не вся отрасль, только то, что интересует проектантов, изыскателей и строителей.
В масштабе отрасли нам нужно в несколько раз больше, чтобы иметь возможность «закрыть» все проблемные зоны. На предприятиях отрасли традиционно стандартизация была достаточно сильна и востребована, этим занимались, как правило, люди очень опытные, имеющие значительный стаж работы на производстве. Думаю, нам удастся этих людей найти и заинтересовать, а также привлечь молодежь.
– Эксперт должен знать весь массив стандартов?
– Конечно, эксперт по стандартизации достаточно в полном объеме должен обладать основными знаниями методологии, процедурных вопросов, международных практик в сфере стандартизации (обладать т.н. «сферовыми» знаниями). Как правило, более профессионально каждый из экспертов разбирается в своей предметной области. Скажем, оборудование, работающее под давлением – это одна область, арматура – это другая.
При этом деятельность по стандартизации, в любом случае, носит международный характер. Для того чтобы разрабатывать и принимать новые стандарты, адекватные зарубежным, нужно хорошо ориентироваться в том, что уже наработано, участвовать в международных рабочих группах по разработке стандартов. Мы готовы тем, кто хочет заниматься этой работой, предоставить такую возможность как в части обучения, так и в части включения в состав экспертов международных (региональных) организаций по стандартизации.
– В чем может быть интерес молодых специалистов участвовать в подобной деятельности?
– Быстрый профессиональный рост – прежде всего. Работа в области стандартизации дает возможность лучше понять, как развиваются передовые технологии в мире. Это работа для тех, кому не безразлично совершенствование техники и отраслевое развитие. Причем эксперты добиваются не только собственного роста, но и определенных преимуществ для своей компании. Это, в общем, не секрет. Стандарты, продвигая те или иные технологии и конструктивные решения, позволяют предприятиям экономить на издержках. Так компания получает преимущество на рынке. Особенно если тот или иной стандарт будет признан как обязательный.
– Учитывались ли международные стандарты при разработке ВВЭР-ТОИ?
– В рамках проекта ВВЭР-ТОИ была проведена значительная работа по анализу нормативной базы. Она еще не окончена. Но те решения, которые в проекте заложены, в какой-то степени потребуют актуализации федеральных норм и правил. В том числе с учетом определенных подходов, которые устоялись в мире. Чтобы устранить излишний консерватизм или, скажем, воспользоваться теми результатами исследований, которые были проведены за рубежом.
– Поможет ли работа по настройке системы стандартов в международных тендерах?
– Подготовка к тендерам - это многоплановая работа, которая включает в себя, в том числе и подготовку документов, на основании которых сделан проект. Сама по себе совокупность норм и правил, которые есть у нас в стране, находится на современном уровне. Но структура нормативного регулирования не вполне соответствует тому, как это сейчас устроено в мире.
Нормы и технические стандарты – это две половинки одного целого, но, по установившейся практике большинства стран-владельцев атомных технологий, это не должно быть «в одном флаконе». Именно поэтому, когда идет анализ какого-либо из проектов, в первую очередь, идет проверка на требования нормативных документов. Каждая страна пытается сравнить нормы, на основании которых подготовлен проект, со своими национальными требованиями. А такое сравнение практически невозможно, когда в одном документе содержатся и требования (нормы), и техника (параметры, характеристики, описание технологий и т.п.), и административные процедуры (организационно-методические положения). Тогда заказчик просто не понимает, как работать с подобными документами.
Предположим, анализируют Арабские Эмираты предложение Кореи. А ведь корейцы ничего нового не сделали, просто взяли американскую систему. Соответственно, если американская система приходит в страну, которая ориентируется на американскую технологию, все понятно и не вызывает непонимания.
Мы же говорим не о том, что мы выстраиваем американскую или европейскую систему. Мы выстраиваем систему, референтную требованиям МАГАТЭ. Но на своей технологической базе. Для того чтобы наши проекты были бы конкурентоспрособными при проведении международных тендеров, мы должны приложить все усилия, чтобы эта технологическая база максимально включалась в стандарты ИСО/МЭК и могла использоваться как международно установленные требования. Сейчас в ИСО наши эксперты предложили несколько подобных стандартов на обсуждение международного экспертного сообщества стандартизаторов. Но здесь традиционно сильными являются позиции Германии, Франции, США, которые для продвижения своих технологий давно и достаточно успешно используют механизмы международной стандартизации.
– А можете несколько слов сказать в целом о реформе технического регулирования? Как вы оцениваете ее результаты?
– Дело в том, что само по себе используемое в России словосочетание «техническое регулирование» не совсем адекватно сложившейся в мире практике. При формировании сферового законодательства для регулирования в отношение процессов установления обязательных требований к продукции и связанных с продукцией процессов, их исполнения, доказательства их соответствия была предпринята попытка использования зарубежной терминологии, не совсем точный - слэнговый перевод получился, который у нас и используется до сих пор. На эту тему много копий сломали, давно ведется речь о том, как исправлять ситуацию. Понимая, что техническое регулирование не охватывает все регуляторные сферы в промышленности, профессиональное сообщество промышленников и предпринимателей, к примеру, все громче говорит о необходимости принятии закона о стандартизации. Проект закона уже некоторое время рассматривается, ожидаем, что, может быть, он пройдет первое чтение до конца весенней сессии.
Есть и другие значимые изменения в сфере технического регулирования. Например, создание в России национального органа по аккредитации.
Для атомной отрасли реформа в сфере технического регулирования, в первую очередь, знаменательна разработкой в 2012-2013 г.г. постановлений правительства, устанавливающих особенности технического регулирования, стандартизации, оценки соответствия и аккредитации в области использования атомной энергии.
– После принятия Закона «О техническом регулировании» откровенный шок у промышленного сообщества вызвало единомоментное установление добровольности всех документов по стандартизации. Как вы прокомментируете добровольность стандартов?
– Во всем мире стандарты - это некая добровольность и результат консенсуса. Да, стандарт принимается добровольно, но есть нюанс. Если ты что-то начинаешь изготавливать (производить) и принимаешь для себя решение использовать какой-то стандарт, то с этого момента для тебя он обязателен. Несоблюдение означает, что ты нелегитимный производитель и пытаешься ввести в заблуждение приобретателя . Проверяет при этом соответствие стандарту так называемая третья сторона - независимая экспертная организация.
– Дорого стоят услуги такой третьей стороны?
– Достаточно дорого, конечно. У таких организаций высокая компетентность и репутация, которую они ставят на кон.
Система оценки соответствия в разных странах устроена по-разному, где-то это берет на себя государство, где-то вообще частные учреждения. В нашей стране именно Росатом будет проводить аккредитацию организаций, которые могут заниматься оценкой соответствия.
Но везде отличительная особенность в том, что это очень высокопрофессиональное сообщество, которое крайне щепетильно относится к выделенным для него функциям.
– А если кто-то возьмет взятку и об этом станет известно?
– Человек лишается права заниматься этой деятельностью пожизненно, во многих странах это записано в законодательство. А организация в лучшем случае понесет колоссальные убытки.
– Бывают такие случаи?
– Да, случается. Не обязательно коррупция, может быть некомпетентность, использование некорректных данных. Но это всегда скандал.
– Самая мощная система в области стандартов, которая зачастую впрямую копируется развивающимися странами, это США?
– Да. Американцы очень активные стандартизаторы. У них огромное количество людей, десятки тысяч экспертов занимаются этой работой. И есть много интересных примеров эффекта этой деятельности.
Например, для нас это может звучать несколько необычно, но недавно в ASME был принят стандарт, который допускает использование полиэтиленовых труб на объектах использования атомной энергии. Звучит немного странно, но полиэтилен обладает достаточно известными преимуществами, так же, как, впрочем, и недостатками. Пока коллеги доводили до ума технологию, они получили очень интересные свойства этого полиэтилена, доказали на экспериментах, и получился один из возможных материалов, который допущен для изготовления трубопроводов АЭС. Понятно, что это не первый контур, но для многих технологических нужд вполне подходит. И сильно удешевляет производство, облегчает процедуры контроля и ремонта.
– А как это происходит? Группа специалистов, фирма какая-то, компания придумали технологию, пришли в ASME…
– Пришли в ассоциацию и дальше на основе консенсуса пытаются доказать всем, что это нормально и может использоваться в атомной промышленности. Есть процедура испытаний, есть экспертные лаборатории и методики. Надо доказать, что этот материал соответствует требованиям, установленным государством.
Сначала определяется корректность методик, они опробываются. Потом проводятся испытания, рассматриваются результаты. Может быть, и на этом этапе надо будет доработать методику, потому что какие-то данные неоднозначно трактуются. Опять пошли на новый круг. Фирма все время вкладывается в эти исследования, понимая в перспективе, какой рынок может получить. При этом про то, что материал хороший, знают все. Но пока его использовать нельзя.
Так вот, они семь лет этим занимались. И доказали. И получили гигантский рынок, ведь в США более 100 блоков АЭС. А кто-то рынок, наоборот, потерял.
– Наши эксперты тоже могут работать в ASME?
– ASME - международная организация, по сути, хоть и американского происхождения. Есть ASME-International, там несколько тысяч экспертов со всего мира. У нас есть люди, которые привлекаются к работе ASME. Там на самом деле достаточно простые правила - платишь членский взнос, выбираешь профессиональную область и технический комитет, который тебя интересует. И работай. Прислушиваться к тебе или не прислушиваться другим экспертам – зависит от компетентности. Потому что там разговор идет только на профессиональном языке.
Если эксперт говорит здравые разумные вещи, доказывает на расчетах и исследованиях, если за ним кто-то стоит – тогда его слушают. И уже появляются возможности вербовать себе сторонников, есть перспектива разработать какой-то стандарт, который будет признан этой организацией. Да, так, собственно работает и наша сейчас система, просто у нас вот одна часть системы есть – разработка стандартов, а вот что касается обязательности и добровольности – это пока отсутствует.
– Пока в России интереса у реального бизнеса в том, чтобы в этой системе активно участвовать, мало?
– Совершенно верно. Кстати, возвращаясь к международной системе - как только наши компании стали в значительной степени транснациональными, они сразу возобновили работы по стандартизации. В первую очередь это нефтяники и газовики, которые пошли на шельфы, пошли трубами в Европу и на Восток. Чтобы успешно работать на мировом рынке, нужно соответствовать определенным стандартам. Это стало вопросом выживания. Они, конечно, зачастую просто брали зарубежные стандарты и внедряли у себя.
– А атомщиков что подстегнуло?
– Вступление в ВТО. Эта организация огромное внимание уделяет техническим барьерам, поэтому установление каких-либо ограничений, которые не связаны с обеспечением режима безопасности государства, крайне болезненно воспринимается. К счастью, у ВТО неспешная процедура рассмотрения подобных вещей, но если процесс пошел, то работает как каток. И потом ее не остановишь. Поэтому при установлении каких-то ограничений надо обязательно смотреть, действительно это связано с обеспечением безопасности? Об этом, собственно, и велась дискуссия с Минэкономразвития. Мы спорили с ними о том, что наоборот, мы — за, нам нужна конкуренция, потому что в противном случае мы не сможем контролировать стоимость наших объектов. А вот если мы будем иметь внятный инструмент установления требований, внятный инструмент подтверждения этих требований, то как раз будем больше заниматься профессионализацией рынков.
– На ваш взгляд, когда у нас система будет уже настроена?
– В этом году мы контуры системы должны сформировать. Вторая стадия - следующий год, когда мы в тестовом таком режиме будем ее эксплуатировать. Надеюсь, в 2015-2016 г.г. у нас уже будет полноценная система, понятные процедуры входа на рынок, подтверждения, покидания рынка в случае нарушения. Наша работа тут полностью синхронизируется с деятельностью Ростехнадзора. Мы абсолютные союзники в том, чтобы достичь одной простой цели — обеспечение безопасности за приемлемые деньги. Конкуренция за ресурсы в стране достаточно высокая, поэтому мы должны быть и безопасны, и эффективны.