Одной из обсуждаемых на экспертном уровне тем стало будущее программы Нанна–Лугара. В ходе дискуссии достаточно часто высказывались противоположные точки зрения. Одни, справедливо отмечая важность этой программы для развития российско-американских отношений в 1990-е годы, несколько преувеличивали ее нынешнюю роль. Другие – сторонники жесткого курса – видели в этой программе пережиток прошлого, когда Россия, как они считают, по отношению к Западу играла подчиненную роль.
Оба подхода являются субъективными. Они отражают раскол в российском экспертном сообществе по вопросу о необходимости развития взаимоотношений с Западом в целом, а с США – в частности. В этом контексте рассмотрим непростой путь реализации программы Нанна–Лугара.
История проекта
В ноябре 1991 года Конгресс США по инициативе двух сенаторов – демократа Сэма Нанна и республиканца Ричарда Лугара – одобрил «Программу совместного уменьшения угрозы» (Cooperative Threat Reduction Program). Официально эта инициатива имела иное название: «Акт 1991 года о сокращении советской ядерной угрозы», что отражало идеологическую составляющую данного процесса.
В рамках программы (общепринятое название – программа Нанна–Лугара) США стали оказывать помощь странам бывшего Советского Союза в утилизации снятого с вооружения ядерного, химического и бактериологического оружия. Причина этого была проста – в Вашингтоне боялись, что советское оружие массового уничтожения (ОМУ), средства его доставки и технологии попадут в руки террористов или в недружественные США страны (по американской терминологии – государства-изгои).
Как полагалось, этому способствовали следующие факторы: стремительное экономическое падение России, высокий уровень коррупции среди военных, безработица и откровенная нищета российских ученых, а также моральное и техническое старение систем охраны ОМУ. Помимо этого Соединенным Штатам была крайне нужна объективная информация о состоянии российских объектов ядерно-оружейного комплекса, ракетных баз, мест базирования стратегической авиации и ракетных подводных крейсеров стратегического назначения. И такая информация могла быть получена в ходе инспекций таких объектов в рамках «Программы совместного уменьшения угрозы».
Учитывая вышеизложенное, в 1992 году Конгресс разрешил использовать на цели программы Нанна–Лугара 400 млн. долл. Позднее аналогичные суммы стали выделяться ежегодно.
Всего в 1992–2012 годах США израсходовали по «Программе совместного уменьшения угрозы» 8,8 млрд. долл. (по российским оценкам, эта сумма составила около 5 млрд. долл., так как 40% выделенной суммы ушло американским подрядчикам и консультантам). Это позволило утилизировать (вывести из эксплуатации) 7610 ядерных боезарядов, 902 межконтинентальные баллистические ракеты, 684 баллистические ракеты подводных лодок, 33 атомные подводные лодки (АПЛ), демонтировать 498 шахтных пусковых установок, ликвидировать 191 мобильную пусковую установку (ПУ) наземного и 492 ПУ морского базирования, 155 стратегических (дальних) бомбардировщиков, 906 ракет класса «воздух–земля», предназначенных для использования ядерных боезарядов, а также 3,2 тыс. тонн советского и албанского химического оружия.
Американские финансовые средства, выделенные в рамках этой программы, использовались 590 раз для обеспечения безопасности транспортировки ядерного оружия. С ее помощью были модернизированы системы охраны на 24 хранилищах ядерного оружия, а также построены и оснащены 39 станций по выявлению факта применения биологического (бактериологического) оружия. Указанная программа во многом способствовала тому, что Украина, Казахстан и Белоруссия стали безъядерными государствами.
ПРОЦЕСС РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
К 1997 году первоочередные задачи программы Нанна–Лугара были выполнены: с территории постсоветского пространства все ядерное оружие вывезли в Россию, в Казахстане и Белоруссии ликвидированы (вывезены в РФ) его носители, в основном решена эта проблема и для Украины, качественно повышены безопасность и защищенность российского ядерного оружия. Основное внимание американцы стали уделять проблеме улучшения систем охраны на российских ядерных объектах, а также консолидации, учету и повышению безопасности запасов ядерного оружия и расщепляющихся материалов оружейного качества.
В свете событий 11 сентября 2011 года особую актуальность приобрело сотрудничество с Россией по обеспечению многоуровневой защиты ОМУ во время его транспортировки, в том числе от мест его производства к арсеналам (базам хранения). Цель этого сотрудничества состояла в том, чтобы исключить саму возможность кражи ядерного боеприпаса со стороны террористических группировок.
В марте 2002 года США приостановили финансирование «Программы совместного уменьшения угрозы», так как полагали, что Россия скрывает сведения о своем химическом и биологическом оружии. В качестве ответной меры Москва аннулировала приглашение сотрудникам программы посетить восемь наиболее охраняемых ядерных объектов. Ситуация разрешилась только в январе 2003 года, когда по решению президента Джорджа Буша Российской Федерации было выделено 450 млн. долл. без каких-либо условий. На эти средства российские специалисты достроили завод по уничтожению химического оружия в городе Щучье Курганской области.
В 2003 году Конгресс одобрил поправку к программе Нанна–Лугара, позволяющую США финансировать аналогичные программы вне рамок бывшего Советского Союза. В результате с 2004 года средства программы направлялись в Албанию для утилизации запасов химического оружия.
В августе 2005 года сенатор, а ныне – президент США Барак Обама впервые посетил Россию. В составе американской делегации во главе с Ричардом Лугаром он осмотрел ядерный объект под Саратовом (возможно, что это был ядерный арсенал) и расположенные в Пермском крае ФГУП «Машиностроитель» (ныне ОАО «Пермский завод «Машиностроитель») и НИИ полимерных материалов. В частности, делегации показали процесс ликвидации баллистических ракет шахтного и железнодорожного базирования РТ-23УТТХ «Молодец» (по классификации НАТО – SS-24 Scalpel) и мобильного базирования РТ-2ПМ «Тополь» (SS-25 Sickle). Это произвело на Барака Обаму сильное впечатление и послужило одной из причин взятого позднее курса на перезагрузку отношений с Россией.
В последние годы выделяемые по «Программе совместного уменьшения угрозы» финансовые средства использовались для уничтожения химического оружия, сокращения запасов ядерных материалов оружейного качества, а также в борьбе с их контрабандой. При этом со стороны Москвы усиливались сомнения в необходимости действия программы Нанна–Лугара на российской территории. Это проявилось уже в 2006 году во время продления ее срока действия.
ПОЗИЦИИ СТОРОН
По мнению заместителя министра иностранных дел Сергея Рябкова, основой для программы Нанна–Лугара является
«соглашение 1991 года, которое уже в силу самого времени, своей разработки и подготовки не отвечает высоким стандартам. Это соглашение не устраивает нас, особенно с учетом новых реалий, когда ситуация в России изменилась, в том числе наши финансовые возможности существенно расширились. И многое из того, что обеспечивалось через программу Нанна–Лугара, уже решено, закрыто и как проблема не существует».
Как полагает Сергей Рябков, Россия заинтересована в «равноправном, нормальном, взаимовыгодном сотрудничестве по профильной тематике, в том числе в сотрудничестве в третьих странах, и мы хотели бы, чтобы были завершены проекты, которые реализуются в России в рамках так называемого «Глобального партнерства по нераспространению оружия массового уничтожения»... Это примыкающая инициатива, и она должна продолжаться».
В Минобороны России понимают, что в случае прекращения действия программы Нанна–Лугара понадобится дополнительно 300–400 млн. долл. на уничтожение ОМУ и средств их доставки. Эти расходы не были заложены в государственную программу вооружения России на период 2011–2020 годов, что может привести либо к снижению темпов утилизации такого оружия, либо к сокращению научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию перспективных вооружений.
В то же время «Программа совместного уменьшения угрозы» в ее нынешнем виде не устраивает российское военное руководство. Во-первых, Пентагон имеет право на проверку важных для обороноспособности страны военных и ядерных объектов, если там установлено оплаченное им оборудование. Во-вторых, американские подрядчики освобождаются от юридической и финансовой ответственности в случае, если их действия или установленное ими оборудование станут причиной какого-либо инцидента.
Негативное отношение российского руководства к продолжению двустороннего сотрудничества в сфере уничтожения ОМУ и средств его доставки, что имеет прямое отношение к программе Нанна–Лугара, формируют ежегодные доклады Государственного департамента «Приверженность и соблюдение соглашений и обязательств в области контроля над вооружениями, нераспространения и разоружения». В этих докладах Россия, ответственное и пользующееся уважением государство, оказывается в ряду нарушителей международного права. В частности, Москву обвиняют в том, что она задекларировала не все национальные предприятия и организации, подпадающие под действие Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении, а также выражается сомнение в достоверности представленной информации о запасах химического оружия.
Тем не менее в Пентагоне официального уведомления от России о прекращении действия указанной программы не получали. Американская сторона заинтересована в продлении срока действия соответствующего соглашения и уже несколько месяцев ведет по этому вопросу переговоры. Так, в августе 2012 года Москву посетила делегация высокопоставленных представителей Конгресса, Государственного департамента США и Пентагона во главе с сенатором Ричардом Лугаром. Они постарались убедить представителей Министерства иностранных дел, Министерства обороны и Государственной Думы в необходимости увеличения времени действия «Программы совместного уменьшения угрозы» до 2017 года. По некоторым данным, их проинформировали, что Россия не собирается продлевать срок действия этой программы, который заканчивается в мае 2013 года.
Посол США в России Майкл Макфол подтвердил, что в Вашингтоне хотели бы продолжить реализацию программы Нанна–Лугара в отношении России, даже в другом формате. Однако он не стал предавать гласности американские предложения по этому вопросу.
Основная причина сложившейся ситуации состоит в том, что напряженность между Москвой и Вашингтоном все более нарастает. В глубоком тупике находится решение проблемы о системе противоракетной обороны в Европе, существует серьезное недопонимание не только о путях разрешения иранского и северокорейского ядерного кризисов, но и афганской проблемы. Подтверждением этого стало прекращение деятельности на российской территории Агентства США по международному развитию. В этих условиях достаточно трудно ожидать продолжения реализации «Программы совместного уменьшения угрозы». И в этом не видит необходимости кандидат в президенты от Республиканской партии Митт Ромни. По его мнению, получаемые из США финансовые средства позволяют России приобретать новые вооружения.
По мнению ряда американских экспертов, ситуацию с программой Нанна–Лугара не следует драматизировать. Наступило время ее эволюции по пути совместного решения важнейшей задачи: предотвращения угрозы распространения ОМУ, исходящей от третьих стран. Это способствовало бы трансформации соответствующих отношений между Москвой и Вашингтоном от традиционной модели «донор–получатель» в сторону совместного партнерства против общих угроз.
Новая договоренность в этом области позволила бы снять основные претензии сторон: для американцев – это ограниченный доступ к проектам, осуществляемых за их счет; для представителей России – подчиненное положение по отношению к США. Особенно важно, чтобы такая договоренность включала механизмы контроля, учитывающие интересы обеих сторон.
Кроме того, прекращение «Программы совместного уменьшения угрозы» не исключает российско-американского взаимодействия в сфере многостороннего сотрудничества по нераспространению ОМУ.
«ГЛОБАЛЬНОЕ ПАРТНЕРСТВО ПО НЕРАСПРОСТРАНЕНИЮ ОМУ»
После трагических событий 11 сентября 2001 года проблема сохранности ОМУ и средств его доставки, в том числе на территории постсоветского пространства, вновь стала актуальной. Однако американцы не были готовы взять на себя основную финансовую ответственность за решение этой проблемы. Они учитывали, что к 2002 году США в рамках программы Нанна–Лугара истратили 6 млрд. долл., что в 10 раз превысило аналогичные расходы со стороны Европейского союза (ЕС). Именно поэтому они оказали мощное давление на своих партнеров по «восьмерке» во время саммита, который состоялся в июне 2002 года в Кананаскисе (Канада). В результате было объявлено о создании программы «Глобальное партнерство против распространения оружия и материалов массового уничтожения». Согласно этой программе, восемь государств (Великобритания, Германия, Италия, Канада, Россия, США, Франция и Япония) взяли на себя политическое обязательство выделить в течение 10 лет на проекты содействия Российской Федерации в области разоружения и нераспространения ОМУ и средств его доставки 20 млрд. долл. При этом Соединенные Штаты заявили о готовности ассигновать половину указанных средств, а Россия – 2 млрд. долл. на выполнение собственных программ в этой сфере.
В 2003 году перед саммитом «восьмерки» в Эвиане (Франция) к «Глобальному партнерству» присоединились еще шесть европейских государств: Норвегия, Нидерланды, Польша, Финляндия, Швеция и Швейцария. Позднее количество государств – участников «Глобального партнерства» еще более увеличилось. Отдельным участником этой программы является ЕС, объем его обещаний составил 1,2 млрд. долл. в течение 10 лет. Несмотря на стремление распространить помощь, выделяемую в рамках программы, на другие государства, неоднократно заявлялось, что Российская Федерация будет оставаться главным направлением деятельности «Глобального партнерства».
На основе подписанного и ратифицированного рамочного соглашения о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации были заключены двусторонние соглашения с Великобританией, Германией, Италией, Канадой, США, Францией, Швейцарией и Японией. Это позволило в 2002–2005 годах получить 287 млн. долл. на утилизацию АПЛ и 261 млн. долл. – на уничтожение химического оружия.
Участие в программе «Глобальное партнерство» помогло России ввести в строй предприятие по утилизации и переработать отравляющие вещества кожно-нарывного действия в поселке Горный Саратовской области и городе Камбарка Удмуртской Республики, приступить к уничтожению химического оружия в городе Щучье Курганской области («Щучье») и городе Почеп Брянской области («Почеп») и строительству объекта по уничтожению химического оружия в поселке Кизнер Удмуртской Республики. Так, в создании объекта «Щучье» приняли участие 13 иностранных государств, а также ЕС и американский фонд «Инициатива по снижению ядерной угрозы». Как следствие, к июню 2012 года здесь удалось полностью уничтожить отравляющее вещество нервно-паралитического действия типа зарин и приступить к уничтожению зомана.
Финансовая помощь оказалась значительно меньше, чем было заявлено в рамках «Глобального партнерства». Поэтому нашей стране пришлось взять на себя основные финансовые расходы. Так, в период 2002–2005 годов за счет средств международной помощи было утилизировано 17 АПЛ, а за счет российских средств – 44 АПЛ. За этот же период Москва выделила на уничтожение химического оружия около 1 млрд. долл
Таким образом, достаточно маловероятно, что программа Нанна–Лугара продолжит действовать на территории России в ее нынешнем виде. Более вероятно, что на ее основе возникнет новая программа, основанная на партнерских отношениях двух равноправных государств: России и США. Конечно, это потребует от нашей страны дополнительных финансовых расходов, но будет способствовать укреплению ее международного авторитета. В результате действие инициативы о совместном уменьшении угрозы будет продолжено, но на качественно более высоком уровне.