В области управления радиоактивными отходами наблюдается устойчивая тенденция признания того факта, что основной целью организаций по управлению РАО должно быть предоставление широкой общественности полной и прозрачной информации. Необходимость повышения уровня открытости обусловлена, прежде всего, некоторым спадом производства и сильным социальным давлением. ядерная промышленность отказалась от прежних традиций сохранения сведений о своей деятельности в тайне и принятия решений «за закрытыми дверями».
Международные и федеральные органы надзора обязали организации, занимающиеся управлением отходами, обеспечить открытый доступ к информации. Один из последних примеров – Объединенная конвенция по безопасному обращению с отработавшим топливом и радиоактивными отходами МАГАТЭ (МАГАТЭ, 1997), которая обязала все государства, подписавшие это соглашение, предоставлять краткие обзоры деятельности в этом направлении.
Данные, публикуемые в этой статье, позволяют сравнить подходы различных стран к решению проблемы управления отходами. С этой целью представителей различных государств попросили ответить (по возможности, с конкретными примерами) на следующие вопросы:
*Какую структуру имеет юридическая и нормативно-правовая база в данной стране?
*Какая стратегия выбрана для управления отходами?
*Какую величину составят затраты и где найти источники финансирования?
*На каком уровне страны, в которых разрабатываются программы управления отходами, могут сотрудничать с другими государствами, столкнувшимися с необходимостью решения таких же проблем?
Законодательная, нормативно-правовая база и организационные структуры
Чтобы обеспечить эффективное управление радиоактивными отходами, любой стране необходимо иметь для этого прочную законодательную и регулирующую основу, а также создать соответствующие организации для надзора за реализацией программ по управлению отходами и строительством хранилищ. Рекомендации по решению таких проблем даны в статье 19 Объединенной конвенции МАГАТЭ. Одной из главных задач является выбор организаций, которые будут нести ответственность за все вопросы, связанные с управлением отходами (статья 20). Организационные структуры, созданные в разных странах, различаются между собой. Очень важно, в соответствии с требованиями МАГАТЭ, распределить функции между органами, которые должны обеспечить надлежащий надзор и независимый контроль всех видов деятельности.
Ключевой вопрос, который нужно решить на самом высоком уровне: кто будет нести прямую ответственность за реализацию программ управления отходами и, в частности, за их захоронение? В некоторых странах эта задача возлагается на правительство. Например, Министерство экологии США (USDOE) несет прямую ответственность за обращение с отработавшим ядерным топливом и высокоактивными отходами, образовавшимися в результате применения ядерных технологий в военных и мирных целях. В Германии и России ответственность за изоляцию всех отходов возложена непосредственно на министерства, BfS и Росатом. Такое распределение обязанностей может привести к конфликту интересов, так как, в конечном счете, именно правительство несет ответственность за обеспечение безопасности ядерных объектов. В США это противоречие устранено на самом высоком уровне, путем отделения функций исполнительного органа, Министерства экологии, от обязанностей регулирующего органа, Комиссии по ядерному урегулированию (USNRC). В Германии функции регулирования переданы властям федеральных земель, на территории которых расположены хранилища отходов.
Однако в большинстве других стран такие функции осуществляются правительствами, а задачи по реализации возлагаются на поставщиков ядерных отходов. Это может быть сделано напрямую, путем возложения ответственности на владельцев атомных электростанций. Но чаще всего они совместно создают специальную организацию по управлению отходами. Можно привести много примеров таких организаций: SKB (Швеция), Nagra (Швейцария), Posiva (Финляндия), ONDRAF (Бельгия), Enressa (Испания). В некоторых странах организации по управлению отходами создаются правительством, несмотря на то, что их финансирование осуществляется производителями отходов. Это, в частности, PURAM (Венгрия), ARAO (Словения), ENEA или SOGIN (Италия), NUMO (Япония) и недавно созданная компания NWMO (Канада).
Сведения о мерах по регулированию(нажмите, чтобы посмотреть)
Часто надзор за обращением с радиоактивными отходами и, в частности, за выдачу лицензий на установки для их обработки, осуществляют различные организации. Первая из них, чаще всего крупная техническая организация, находящаяся в юрисдикции правительства, занимается проблемами анализа безопасности, а другая, имеющая более высокий юридический статус, выдает лицензии. Например, во Франции, Финляндии, Швеции и Швейцарии лицензии фактически выдаются правительственным органом – министерством, положение которого на иерархической лестнице выше, чем регулирующего органа. Иногда в процессе регулирования участвуют две организации, одна из которых несет ответственность за разработку общих стандартов, другая – за внесение требований в соответствующие инструкции. В США, например, эти обязанности возложены, соответственно, на Агентство по охране окружающей среды (EPA) и USNRC. Наконец, в комплекс организаций, занимающихся вопросами регулирования, часто входят различные консультативные группы, функция которых заключается в подготовке различных рекомендаций опытными экспертами. Они действуют отдельно от консультантов, осуществляющих анализ и изучение национальных программ по управлению отходами для различных ведомств.
Стратегия управления отходами
Следующим шагом после создания организационной структуры, в любом государстве, является разработка стратегии управления отходами. Она должна определять способы и методы защиты человека и окружающей среды от вредного воздействия РАО и гарантировать их безопасность, как в настоящее время, так и в будущем. Эти задачи должны решаться в совокупности с другими, которые связаны с проблемами безопасности. Иными словами, в стратегии должны быть отражены и вопросы предотвращения злонамеренного использования радиоактивных материалов.
Самой распространенной стратегией обращения с долгоживущими отходами, в частности, отработавшим ядерным топливом и высокоактивными РАО, является захоронение в глубокие геологические формации. Такой подход закреплен законодательно или объявлен принципом политики правительства, например, в Бельгии, Китае, Финляндии, Индии, Японии, Швеции, Швейцарии, России, США. Исключением является Франция. В принятом здесь законе указано, что, кроме захоронения отходов в глубокие геологические формации, могут применяться два других способа управления отходами (долгосрочные хранилища и трансмутация), и пока этот вопрос не решен. Менее формально подходят к решению этого вопроса некоторые другие страны, которые придерживаются политики использования также иных способов управления отходами, несмотря на то, что метод захоронения в глубокие геологические формации считается основным. Наиболее ярким исключением из общего правила приоритетности этого способа захоронения до недавнего времени являлись Великобритания и Канада. В последних отчетах консультативных групп в обеих странах рекомендовано использовать метод захоронения отходов в глубокие геологические формации, но на сегодняшний момент правительства этих стран не приняли никаких официальных решений.
Земляные работы для крупномасштабного испытания, проведенные японской компанией в подземной лаборатории Nagra, Швейцария
Однако большинство государств не торопятся создавать хранилища в геологических формациях. В результате, на реализацию этой стадии отводится достаточно много времени. Например, Япония, Германия и Швейцария намерены обустроить хранилища к середине этого столетия. Нидерланды, Австралия и Словения пока не установили временных рамок. К странам, планирующим захоронение отходов в ближайшем будущем, относятся США (2017 год), Швеция (2018 год) и Финляндия (2020 год). В первой из этих стран уже накоплен большой объем отработавшего ядерного топлива. Другие ставят цель продемонстрировать на практике, подготовив соответствующее технико-экономическое обоснование, возможность создания надежных хранилищ в геологических формациях. Доводы в пользу безопасности используются для того, чтобы оправдать ускоренное строительство подземных хранилищ радиоактивных отходов. Европейская Комиссия попыталась оказать давление на государства – члены ЕС в области реализации стратегии управления РАО. Однако сроки, предложенные в проекте Директивы EC (EC, 2002) оказались нереальными, слишком короткими (например, 2018 год для организации геологических захоронений), и из последующих проектов их исключили.
Социальный вклад в политику и стратегию
По традиции стратегии управления отходами всегда предлагались техническим комитетом по ядерным технологиям, их реализация подчинялась политическому руководству страны. Но общественное мнение стало все больше и больше влиять на политику в данной области. Сначала это выразилось в виде косвенного давления общественности на политических деятелей. Например, в 1978 году во Франции и Великобритании истек срок действия контрактов на переработку РАО, что позволило оставить отходы в странах, где их обрабатывали. Последовала резкая реакция общественности и влиятельных политических группировок.
Национальные программы по обращению с отходами часто акцентировались на планировании, выборе места хранилища и сталкивались с мощным общественным противодействием. Отказ от выбора площадки под строительство хранилищ в Испании, сокращение таких работ на поверхности в Великобритании, мораторий на обустройство хранилища в Горлебене в Германии, прекращение поиска подходящего участка в гранитном грунте во Франции – все эти стратегические и тактические решения были приняты политическими деятелями в ответ на давление общественности.
Со временем правительство и исполнители проектов начали понимать, что более выгодным был бы активный поиск возможностей для вклада общественности непосредственно в процесс разработки политики и стратегии. Это было осуществлено, с упором на принцип добровольности, в Швеции, Франции и Японии при принятии решения о выборе места расположения хранилища. То же самое происходит при выборе общей стратегии управления отходами в Канаде и Великобритании, где национальная политика формируется после активных консультаций с общественностью.
Затраты и финансирование
Затраты на управление отходами, в особенности, отработавшим ядерным топливом и высокоактивными РАО, в течение последних нескольких лет стали предметом растущего интереса и противоречий. Первоначально этой проблеме уделялось относительно мало внимания, так как доля таких затрат в расходах на полный топливный цикл достаточно небольшая. Как правило, в производстве атомной электроэнергии 60% всей суммы затрат составляют капитальные, 20% – эксплуатационные, 20% – расходы на топливо (NEA 2003). Затраты на завершение топливного цикла составляют 5-10%, или половину расходов на топливо.
Однако в абсолютном масштабе затраты достаточно высоки. Изоляция отходов требует очень больших капиталовложений на начальной стадии. И пока дисконтированные капитальные затраты превышают дисконтированные ежегодные расходы на хранение, оно будет дорожать. Многочисленные сметы будущих затрат, сделанные для национальных программ, существенно различаются. Можно сказать, что расходы на организацию хранилищ варьируются от одного до нескольких десятков млрд евро. Расхождения в суммах затрат вызваны многими факторами. Наиболее важным является то, что расходы на разные программы включают различные затратные статьи. Еще одна причина расхождения в суммах – объемы высокоактивных отходов или отработавшего ядерного топлива, которые будут размещаться в хранилищах. Однако следует учитывать, что у крупномасштабных проектов ниже себестоимость.
Сравнение сумм затрат в разных странах осложняют и другие факторы, например, консервативный подход к выбору статей расходов, требования регулирующего органа, колебание обменных курсов валют и т.д. Но при перспективном планировании затрат на изоляцию отходов все эти факторы не имеют значения, по сравнению со сроками реализации программ. Многие государства планируют организовывать захоронения отходов в геологические формации приблизительно через 30-50 лет или откладывают на будущее. Экономические преимущества, связанные с «отложенными расходами», в значительной степени будут определяться принятыми в будущем скидками и процентными ставками – тем не менее, они могут быть большими. Чистая стоимость средств обращения с РАО – то есть фондов, основы которых нужно заложить уже сегодня, чтобы компенсировать будущие затраты на реализацию программ, – зависит от разности между нормой инфляции и процентной ставкой. Даже при самой низкой реальной процентной ставке (приблизительно в 2%) для финансирования программы захоронения отходов через 50 лет уже сегодня требуется инвестировать немногим меньше половины конечного объема затрат.
Таким образом, необходимо рассмотреть, кто должен нести эти расходы. Основной принцип финансирования в ядерной промышленности – «платит производитель отходов». Почти во всех странах именно они должны осуществлять финансирование программ управления отходами. В большинстве случаев это реализуется путем основания фондов, которые накапливают ресурсы, необходимые в будущем для долгосрочного управления отходами (EC, 1999).
Поскольку на вывод из эксплуатации требуется относительно малая часть общей суммы затрат, и предполагается получить некоторые проценты, требуемый объем вкладов относительно небольшой. Например, налог на киловатт-час выработанной атомной электроэнергии в США составляет 0,001 доллара (0,0008 евро), в Швеции – 0,01 шв.крон (0,001 евро), в Японии – 0,13 иен (0,001 евро), в Чешской республике – 0,05 чешских крон (0,002 евро), в Испании, Болгарии и Словакии – соответственно, 0,8%, 3% и 6,8% цены на электричество. Расхождения отражают не только различия в национальной экономике, но также и в статьях затрат (например, вывод из эксплуатации иногда учитывается, иногда нет). В некоторых странах отсутствует прямой налог на киловатт-час электроэнергии, но требуется, чтобы производители отходов брали на себя определенный объем финансирования. Так обстоит дело в Швейцарии, где правительство контролирует трастовые фонды, созданные для программ вывода АЭС из эксплуатации и захоронения отходов. То же самое происходит в Германии, хотя там фонды принадлежат продавцам электроэнергии.
Международное сотрудничество
Готовность поделиться знаниями в области управления отходами всегда была больше, чем в других областях ядерных технологий, где большую роль всегда играли коммерческие или военные интересы. Страны, которые в 1980-х годах разработали соответствующие программы, быстро сформировали сеть двусторонних и многосторонних соглашений. Поощрялось сотрудничество через международные организации. Агентством по ядерной энергии проводились многочисленные форумы для стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), где шли процессы управления отходами. Аналогичную деятельность осуществляют Eвропейский Союз и МАГАТЭ, при этом особый упор делается на передачу технологий «ноу-хау» развивающимся странам. Высшие исполнительные органы государств также сформировали специальную организацию, Международную ассоциацию по проблемам безопасного хранения радиоактивных материалов (EDRAM), целью которой является обеспечение координации деятельности.
Недавно обсуждался последний и чрезвычайно показательный случай международного сотрудничества в области создания долевых хранилищ. Потенциальные преимущества стран, использующих централизованные методы хранения и захоронения отработанного ядерного топлива или высокоактивных отходов, давно признаны во всем мире. Международные организации признают потенциальную выгоду, и МАГАТЭ, и EC поддерживают разработку данной концепции. МАГАТЭ организовало рабочую группу, которая готовит доклад по многонациональным хранилищам (МАГАТЭ, 2004), а ЕС, признавая потребности стран-претендентов, финансирует научно-исследовательскую работу по хранилищам на европейской территории SAPIERR (Stefula, 2004). Однако некоторые страны, например, Германия, выступают против организации международных хранилищ. Другие же (например, Швеция, Финляндия) не намерены импортировать или экспортировать отходы, но не оспаривают тот факт, что это может быть опасным для других. Австрия, Болгария, Нидерланды, Словакия, Словения, определенно, предпочли бы международные хранилища. Наконец, Швейцария, Бельгия, Чешская республика рассматривают различные варианты захоронения отходов – как национальные, так и международные.
Последние предложения России, а затем и США (инициатива GNEP, 2006 год), касающиеся концентрации ядерных технологий в нескольких странах, являющихся их поставщиками для других, могли бы повысить интерес к концепциям многонациональных хранилищ. Ведь эти предложения включают возврат отработавшего топлива в страну – поставщик и захоронение ОЯТ или высокоактивных РАО в надежных хранилищах. Такие инициативы в будущем могли бы существенно укрепить международное сотрудничество предприятий с ядерным топливным циклом в общем и, особенно, в области управления радиоактивными отходами.
