16 октября 2008

Ответственность и независимость главных субъектов обеспечения безопасности

Atomic-Energy.ru

Атомные технологии могут использоваться безопасно, однако здесь, как ни в какой другой области, необходимо строго соблюдать наработанные мировой практикой каноны. Среди важнейших культура безопасности, один из основных элементов которой – независимость эксплуатирующей организации и регулирующего органа. 

Атомные технологии, особенно используемые для производства электроэнергии, чрезвычайно опасны, так как оперируют ядерным материалом, из которого в случае аварии может выделиться огромное количество радиоактивных веществ, вредных для населения и окружающей среды. Этого, однако, можно избежать. Сравним опыт тяжелых аварий на атомной станции «Три-Майл-Айленд» (США) и Чернобыльской АЭС. В первом случае радиация за пределами площадки станции благодаря защитным системам практически осталась на уровне естественного фона. На ЧАЭС же подходы к безопасности были существенно иными, характерными для советской командно-административной системы, и в результате последствия аварии оказались очень тяжелыми. После этой катастрофы концепция безопасности АЭС в СССР, а затем и в России коренным образом изменилась и стала в основном такой же, как и в других странах, развивающих атомную энергетику.

С тех пор прошло более 20 лет. Из аварий извлечены уроки, принят ряд важнейших международных конвенций, внесены серьезные изменения в нормы безопасности. В качестве одной из главных причин чернобыльской аварии и ее тяжелых последствий мировое сообщество признало недостаток культуры безопасности, и с тех пор это понятие повсеместно внедрено в практику. В его основе – приоритет безопасности перед любыми другими целями деятельности на всех уровнях управления, вплоть до государственного.

Бурные перемены, происходящие в российской атомной энергетике, и предстоящее изменение атомного законодательства требуют особого внимания к наработанным мировой практикой канонам.

Основополагающие положения и принципы МАГАТЭ

Мировой опыт безопасного использования атомной энергии обобщен в документах МАГАТЭ. Конвенция по ядерной безопасности, принятая в 1994 году, в качестве основных обязательств стран–членов МАГАТЭ установила положения о правовой и регулирующей основах обеспечения безопасности и об ответственности обладателей лицензий. Должно быть предусмотрено введение соответствующих национальных требований и регулирующих положений, лицензирование ядерных установок, их контроль и оценка регулирующим органом, обеспечение выполнения регулирующих положений и условий действия лицензий. Учреждается регулирующий орган, наделенный надлежащими полномочиями, компетенцией, финансовыми и людскими ресурсами. Государство принимает меры для обеспечения эффективного разделения функций регулирующего органа и других органов или организаций, занимающихся использованием или содействием использованию атомной энергии. При этом оно следит за тем, чтобы основная ответственность за безопасность ядерной установки была возложена на обладателя лицензии, и он выполнял свои обязанности.

В дальнейшем эти положения были развиты в документах МАГАТЭ. В 1995 году они нашли отражение в федеральном законе РФ «Об использовании атомной энергии».

В стандарте МАГАТЭ высшего уровня «Базовые принципы безопасности», формулирующем цель и основные принципы ядерной и радиационной безопасности для всех типов установок и видов деятельности в области использования атомной энергии, первые два принципа – «Ответственность за безопасность» и «Роль правительства» – соответствуют указанным положениям Конвенции.

Ответственность эксплуатирующей организации

Суть требований, сформулированных в первом принципе, такова. Ответственность за безопасность должна лежать на лицах или организациях, отвечающих за установки или деятельность, приводящую к возникновению радиационных рисков. Эксплуатирующая организация должна иметь разрешение на проведение деятельности, сопряженной с возможностью радиационного воздействия.

В соответствии с этим принципом организация, получившая лицензию на эксплуатацию установки или деятельность, приводящую к возникновению радиационного риска, несет ответственность за установление и поддержание необходимой компетентности; обеспечение необходимой подготовки и информации; установление процедур и организацию поддержки безопасности при любых условиях; подтверждение пригодности проекта, должного качества установок и деятельности, а также связанного с ними оборудования; обеспечение безопасного контроля всех радиоактивных материалов (используемых, хранимых, транспортируемых) и производимых радиоактивных отходов. Ответственность должна реализовываться в соответствии с целями безопасности и требованиями, установленными или одобренными регулирующим органом, и обеспечиваться системой административного управления. Она подразумевает обязанность организации самостоятельно принимать решения, влияющие на безопасность. Очень важно правильно выстроить отношения эксплуатирующей организации с регулирующим органом и другими организациями, в том числе вышестоящими органами управления, которые могут влиять на ее решения. Рамки регулирования должны быть минимальными. Выбор субподрядчиков и их работа тоже должны контролироваться эксплуатирующей организацией.

Согласно российскому законодательству, эксплуатирующая организация должна быть признана таковой вышестоящим органом государственной власти, являющимся органом управления использованием атомной энергии, что вводит элемент дополнительного государственного контроля.

Роль правительства и регулирующего органа

Второй принцип стандарта МАГАТЭ предусматривает создание эффективной правовой и регулирующей основы безопасности, в том числе независимого регулирующего органа.

Роль правительства и регулирующего органа раскрывается следующим образом. Правовая и правительственная структуры обеспечивают регулирование деятельности, вызывающей радиационные риски. Правительство ответственно за принятие законодательства, регулирующих положений и других нормативных документов и мер, необходимых для эффективного выполнения его обязанностей и международных обязательств, а также учреждение независимого регулирующего органа. Власти должны принимать меры для подготовки программ действий по снижению радиационных рисков, контролю выбросов радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных отходов. Они также должны обеспечить контроль источников радиации, за которые никакая другая организация не несет ответственности (естественные источники, не находящиеся под контролем и оставшиеся от чьей-либо деятельности).

При этом регулирующий орган должен иметь правовые полномочия, техническую и организаторскую грамотность, человеческие и финансовые ресурсы, чтобы выполнять свои обязанности эффективно и быть независимым от обладателей лицензий и других органов, чтобы исключить возможность давления заинтересованных сторон.

В руководстве МАГАТЭ по безопасности GS-G-1.1 выделены шесть аспектов независимости регулирующего органа: политический, правовой, финансовый, международный, компетентности, информирования общественности. Во всех этих аспектах регулирующий орган должен быть самостоятельным и не испытывать внешнего давления.
Правовые условия обеспечения независимости

Правовые отношения эксплуатирующей организации и регулирующего органа между собой, с партнерами, другими государственными организациями и общественностью должны быть установлены на законодательном уровне.

Федеральным законом РФ «Об использовании атомной энергии» это требование в основном выполнено. Тем не менее, существуют некоторые отступления от изложенных выше принципов.

Наиболее значительным из них является лицензирование деятельности организаций, выполняющих работы и предоставляющих услуги в области использования атомной энергии, независимо от наличия радиационного риска (ст. 26). В перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, входят проектирование и конструирование, изготовление оборудования, проведение экспертизы проектной, конструкторской, технологической документации и документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности. Все эти работы непосредственно не связаны с радиационными источниками. Чаще всего они проводятся для эксплуатирующих организаций, и их лицензирование регулирующим органом снижает ответственность за безопасность самой эксплуатирующей организации. Регулирующий орган должен контролировать организации, выполняющие работы или предоставляющие услуги в рамках основной лицензии. Так как таких организаций очень много, необходимость получения ими лицензий лишь увеличивает «коррупционную емкость» такой деятельности и нарушает принцип финансовой независимости регулирующего органа.

Статья 37 ФЗ устанавливает полномочия органов управления использованием атомной энергии определять организацию, ответственную за разработку проекта ядерной установки или пункта хранения. Это также ущемляет права эксплуатирующей организации и нарушает принцип ее ответственности.

Довольно двусмысленно положение статьи 20 о том, что разработка и реализация мер по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии в подведомственных организациях входит в компетенцию органов управления использованием атомной энергии. Тогда как правительство должно обеспечивать контроль лишь тех источников радиации, за которые никакая другая организация не отвечает.

В Советском Союзе роль эксплуатирующей организации была ограничена ответственностью за эксплуатацию, а независимый (хоть и ограничено) регулирующий орган – Госатомэнергонадзор СССР – был создан лишь через 30 лет после пуска первой в мире атомной электростанции. Госатомнадзор России создавался в 1991 году при Президенте РФ.

Остальные организации были подведомствены различным министерствам, входящим в правительство. Тем самым обеспечивалась независимость регулирующего органа от всех остальных организаций и ведомств. В настоящее время Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральное агентство по атомной энергии подчинены правительству, что не вполне соответствует принципу независимости.

Все эти неточности необходимо устранить при внесении изменений в российское законодательство в связи с реорганизацией атомного энергопромышленного комплекса. Однако при этом важно не разрушить то, что уже достигнуто.

В соответствии с принятым недавно федеральным законом об акционировании атомного энергопромышленного комплекса создается основное акционерное общество, а эксплуатирующие организации, такие, как «Росэнергоатом», преобразуются в дочерние акционерные общества. Тут и необходимо на законодательном уровне обеспечить независимость эксплуатирующих организаций во всем, что касается безопасности, в том числе от вышестоящих организаций, ведь иначе невозможно реализовать принцип их полной ответственности.

Необходимо исключить возможность навязывать эксплуатирующей организации установки, безопасность которых не подтверждена ею самой, а также организации, выполняющие для нее работы и услуги.

Вместе с тем будет велико искушение вновь ликвидировать независимость регулирующего органа и эксплуатирующей организации и дать все права органам, управляющим использованием атомной энергии. Такие попытки уже предпринимались семь лет назад, когда лицензионное регулирование безопасности на предприятиях Минатома России, относящихся к военно-промышленному комплексу, перешло к самому Минатому.

Лицензирование подчиненных предприятий – это явное нарушение принципа культуры безопасности. Только независимость эксплуатирующей организации и регулирующего органа могут обеспечить безопасное использование атомной энергии.