Основные организационные принципы при обращении с РАО и ОЯТ в Западной Европе

Решение стоящих проблем возможно лишь путем создания эффективной государственной системы, основными элементами которой являются:
– организации, в результате деятельности которых образуются РАО и (или) ОЯТ (производители отходов);
– организация по обращению с РАО и (или) ОЯТ;
– органы регулирования безопасности при обращении с РАО и ОЯТ.
При реформировании российской атомной промышленности необходимо тщательно проанализировать как международные правовые документы, так и зарубежный опыт.

В данной статье представлен краткий обзор организационных принципов обеспечения и регулирования безопасности при обращении с РАО и ОЯТ в Западной Европе на примере Франции, Германии, Нидерландов, Швеции, Великобритании и Испании.

Согласно принятому международным сообществом принципу «загрязнитель платит», производитель отходов оплачивает расходы на всех этапах обращения с отходами (вплоть до окончательного захоронения). Данный принцип не налагает, однако, на него ответственности за выполнение операций по обращению с отходами. Производитель РАО может нанимать подрядчиков для выполнения таких работ.
В обязанности организации по обращению с РАО входит предоставление места (площадки, сооружения) для захоронения РАО и ОЯТ за пределами принадлежащего производителю отходов предприятия.

Как правило, ее обязанностью является и окончательная изоляция высокоактивных РАО и ОЯТ, а также низко- и среднеактивных отходов. Передача ответственности от производителя отходов организации по обращению с РАО в различных странах происходит на разных этапах. Однако производители малого количества РАО, как правило, отправляют свои отходы на захоронение некондиционированными.
Низко- и среднеактивные РАО обычно отправляются от производителя отходов прямо к месту захоронения (исключение – Нидерланды). Для РАО очень низкого уровня активности решения также различны: в Швеции при каждой АЭС сооружаются специальные хранилища, которые эксплуатируются самими станциями, во Франции такие отходы централизованно захораниваются организацией по обращению с РАО.

Есть разница и в подходах к временному хранению ОЯТ. В Нидерландах, Испании и Швеции эту задачу решают организации по обращению с РАО, а во Франции, Германии и Великобритании за временное хранение отвечают производители отходов.
Франция, Испания, Швеция и Нидерланды создали систему обращения с РАО полностью под началом организации, управляющей отходами. Германия и Великобритания предпочли распределить ответственность между различными структурами.

В Германии Федеральное бюро по радиационной защите (BfS) ответственно за создание национальных могильников РАО. Сооружение и эксплуатацию таких сооружений BfS передало частной компании DBE.
В Великобритании Управление по выводу ядерных объектов из эксплуатации (NDA) отвечает за захоронение низкоактивных РАО, привлекает другие организации в качестве лицензиатов, а также контролирует хранение высокоактивных отходов. Находящаяся под правительственным контролем компания Nirex ведет национальный кадастр и разрабатывает концепции обращения с РАО, консультирует производителей отходов по вопросам их кондиционирования и транспортирования. Организации, занимающейся захоронением среднеактивных и высокоактивных РАО и ОЯТ, в настоящее время в Великобритании нет.
Таким образом, при наличии разных организационных моделей общей особенностью рассматриваемых стран является ответственность государства за централизованное захоронение РАО и ОЯТ.

Наиболее принятой является форма компании с ограниченной ответственностью.
Нельзя отвергать никакой из рассмотренных типов. Ключевой вопрос заключается в том, что обязанности и полномочия организации по обращению с РАО должны быть ясно оговорены законом, также как производителей отходов и органов регулирования безопасности.
Форма собственности организации по управлению РАО часто считается решающей для всего процесса обращения с отходами. На этот счет в Европе также существуют самые разные мнения.
В Швеции владельцы АЭС обязаны безопасно захоранивать РАО и ОЯТ. Они выплачивают ежегодный взнос в Фонд ядерных отходов для покрытия всех связанных с этим расходов. Для выполнения своей обязанности по захоронению владельцы АЭС создали компанию SKB и являются совместными ее владельцами. SKB является, таким образом, частной компанией, принадлежащей атомным электростанциям. Такой подход достаточно прозрачно реализует принцип «загрязнитель платит». Прямая финансовая заинтересованность производителей РАО и ОЯТ влечет за собой и стремление минимизировать затраты на обращение с отходами от всего топливного цикла, поскольку затраты на обращение с РАО и ОЯТ являются переменной величиной в сметах расходов АЭС.

Компания Nirex в Великобритании была первоначально создана в 1982 году атомной промышленностью для консультирования по вопросам кондиционирования (упаковки) отходов и оказания услуг по их захоронению. В последние годы отношения Nirex с промышленностью стали предметом дискуссий. В апреле 2005 года Nirex стала независимой от атомной промышленности и была переведена под усиленный государственный контроль. Изменения включают передачу акций Nirex в новую холдинговую компанию, принадлежащую правительству.

За этими двумя позициями явно стоят разные исторические обстоятельства. В Швеции сложилось смешанное, государственное и частное, владение энергетикой, а для Великобритании характерна сильная централизованная промышленность (подобная ситуация и в Российской Федерации). В итоге существуют различия в представлениях общества о надежности системы обращения с РАО и независимости частных и государственных компаний.
Итак, организационно-правовая форма организации по обращению с РАО имеет определенное значение, но за наилучший вариант в разных странах принимают различные модели. Важно, чтобы такая организация рассматривалась как самостоятельная структура, с прозрачным процессом принятия решений, не подверженная экономическому и другому давлению со стороны производителя отходов – то есть она не должна зависеть от интересов, которые могут рассматриваться общественностью как несоответствующие ее миссии.

Очевидно, что государство через свою правовую систему, в том числе органы регулирования безопасности (надзора), осуществляет конечный контроль обращения с РАО и ОЯТ во всех рассматриваемых странах.
В западноевропейских странах надзорные органы работают в тесном контакте с правительством.
Во Франции основные функции регулирования выполняет Генеральный директорат по ядерной безопасности и радиационной защите, отчитывающийся перед Министерством промышленности и Министерством окружающей среды.
В Нидерландах всеми вопросами надзора за ядерными установками ведает Служба ядерной безопасности, которая является подразделением Министерства жилья, пространственного планирования и окружающей среды.

В Испании ведущую роль в контроле ядерной деятельности играет Министерство промышленности, туризма и торговли, а также Совет ядерной безопасности, который отвечает за регулирование безопасности и надзор за ядерными установками и подает сведения непосредственно в парламент страны.
Шведское Министерство устойчивого развития несет общую ответственность за решение вопросов, связанных с техникой безопасности и радиационной защитой ядерных объектов. В подчинении министерства – национальная Инспекция по атомной энергии и Институт радиационной защиты Швеции, которые надзирают за деятельностью SKB.

В Великобритании лицензирование ядерных установок осуществляет Управление здравоохранения и безопасности, в структуре которого есть отдел, ведающий вопросами ядерной безопасности и радиационной защиты. Это неправительственное агентство, ответственное через Комитет здравоохранения и безопасности перед различными государственными министерствами. Агентство окружающей среды и Шотландское агентство охраны окружающей среды отвечают за выдачу разрешений на сбор, удаление и захоронение радиоактивных отходов. Правительство и органы надзора получают консультации от независимых комитетов, которые анализируют различные аспекты управления отходами и радиологической защиты.
При четком определении сферы ответственности организации по обращению с РАО задача регулирующих органов состоит в нормативном регулировании безопасности при обращении с ними и надзоре за выполнением требований безопасности.

Орган регулирования безопасности (надзора) по отношению к организации по обращению с РАО выступает как представитель общества. Обеспечение безопасности связано с анализом широкого круга проблем, например, невозложение бремени на будущие поколения и т.д. При проектировании и сооружении объектов обращения с РАО и ОЯТ необходимо решать сложные научные и технические вопросы, с последовательным уточнением и пересмотром результатов. Надзорные органы должны тщательно отслеживать такую деятельность и контролировать соблюдение основных требований безопасности.
Процесс обращения с отходами должен быть упорядоченным и прозрачным, конкретные решения следует принимать в надлежащее время на основе доступной информации. В задачу органов надзора входит проверка адекватности и точности этой информации.

Очень важно, чтобы органы надзора и организация по обращению с РАО были независимы друг от друга, с четко определенными и согласованными обязанностями. Для обеспечения такой независимости они должны быть четко связаны с различными органами государственной власти. Данное положение однозначно отражено в статье 20 Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработанным ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами, к которой присоединилось большинство стран мирового сообщества.

В последние годы в Российской Федерации все очевиднее проявляются тенденции к гармонизации подходов к обеспечению и регулированию безопасности при управлении РАО и ОЯТ с принятыми международным сообществом принципами и критериями безопасности. Особенно следует отметить факт, что 4 ноября 2005 года Россия ратифицировала Объединенную конвенцию о безопасности обращения с отработанным ядерным топливом и радиоактивными отходами.

В настоящее время разрабатывается проект федерального закона об обращении с радиоактивными отходами, где в общем виде будут даны основные элементы государственной системы обращения с РАО. Важно, чтобы положения закона не были направлены на разрушение сложившегося в последние годы баланса между государственным управлением и регулированием безопасности в области обращения с РАО и ОЯТ. В таком случае закон действительно создаст реальные условия для повышения безопасности и защиты человека и окружающей среды от потенциального вредного воздействия РАО и ОЯТ и повысит международный авторитет Российской Федерации.