8 июня в Москве, в рамках II Международного форума «Атомэкспо-2010» прошел круглый стол, посвященный законодательному обеспечению развития атомной отрасли.
В его организации участвовали: экспертный Совет по вопросам законодательного обеспечения атомной отрасли при комитете по энергетике Государственной думы РФ, экспертно-консультационный Совет по законодательному обеспечению безопасного развития атомной энергетики при Совете Федерации РФ и Комиссия по законопроектной деятельности Госкорпорации «Росатом».
Анализ проблем был открыт выступлением заместителя генерального директора Госкорпорации «Росатом» Т.Л. Ельфимовой. В ее докладе было указано на серьезные пробелы в действующем законодательстве в части обеспечения ЯРБ на всех стадиях жизненного цикла объектов использования атомной энергии, а также формирования и функционирования системы государственного регулирование ЯРБ, включая контроль и надзор в этой области.
Отмечена необходимость законодательной регламентации полного жизненного цикла ядерных и радиационных объектов, в том числе их вывода из эксплуатации.
Действующим законодательством не определены современные принципы государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности, в нем не предусмотрено категорирование объектов регулирования и дифференцированный подход к государственному регулированию ЯРБ в зависимости от потенциальной величины и характера опасности.
Докладчиком было предложено устранить пробелы законодательного регулирования ЯРБ в рамках отдельного законопроекта, который позволит:
- усовершенствовать законодательство по созданию регулирующей основы безопасности, в части определения статуса федеральных норм и правил в области использования атомной энергии;
- установить правовой статус специально уполномоченного органа государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии;
- усовершенствовать принципы регулирования ядерной и радиационной безопасности.
В последовавшем затем докладе «Правовое обеспечение безопасности инновационного развития ядерных технологий в РФ» директора департамента ЯРБ, организации лицензионной и разрешительной деятельности Госкорпорации «Росатом» А.М. Агапова были развиты и конкретизированы предложения, прозвучавшие в первом докладе.
Было отмечено, что любая научно-техническая инновация потенциально порождает и новые виды опасностей, связанных с возможными нарушениями нормальных режимов эксплуатации новых технологий и производств. Для достижения социально приемлемого риска инновационных технологий и производств требуется синхронное развитие инновационных мер по обеспечению их безопасности. Однако на пути инновационного развития атомной отрасли имеются административные барьеры, в том числе обусловленные необходимостью регулирования ЯРБ (рис.1).
Рис.1. Инновации в атомной отрасли
В основу повышения эффективности регулирования безопасности и корректировки действующих механизмов регулирования должен быть положен принцип, изложенный в ряде документов МАГАТЭ.
Согласно этому принципу, «структура и ресурсы режима регулирования должны быть установлены таким образом, чтобы они соответствовали потенциальной величине и характеру контролируемой опасности».
Нужно отметить, что этот принцип полностью выражает концептуальную направленность мер, предпринимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с целью снижения административных барьеров в экономике. Эти меры, в свою очередь, основываются на мировой практике обеспечения баланса между требованиями обеспечения безопасности - с одной стороны, и необходимостью содействия инновационному развитию экономики - с другой.
Такой подход соответствует также принципам и задачам технического регулирования, установленным соответствующим законом.
Анализируя структуру объектов атомной отрасли и ранжируя соответствующие виды деятельности по потенциальной опасности, докладчик обосновал оптимальную структуру разрешительных документов, выдаваемых в рамках процедур регулирования ЯРБ (рис.2).
Рис.2. Предлагаемая структура разрешительных документов
В докладе А.М. Агапова было также отмечено, что еще одним «белым пятном» в законодательстве является правовое обеспечение подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области использования атомной энергии. А между тем именно культурой безопасности и компетентностью персонала обеспечивается безопасность ядерных объектов и производств.
Предложения по оптимизации и упрощению системы регулирования ЯРБ были представлены в докладе Д.Л. Лозовского, заместителя начальника управления развития имущественно-социального комплекса МИФИ. В частности, он отметил, что выдача Ростехнадзором разрешений работникам объектов использования атомной энергии является вмешательством в деятельность организаций, эксплуатирующих такие объекты. В мировой практике такое вмешательство беспрецедентно, т.к. противоречит установленным конвенциями и документами МАГАТЭ разделением ответственности.
В то же время Госкорпорация «Росатом» в соответствии с законодательством имеет право и фактически обязана проводить работу по подбору и проверке квалификации работников ее организаций. Поэтому, по мнению докладчика, выдачу разрешений Ростехнадзора можно упразднить без реального ущерба для безопасности.
Доклад «О концепции развития ядерного права России в современных условиях» был представлен О.А. Супатаевой, ведущим научным сотрудником Института государства и права РАН, и Г.А. Новиковым, заместителем генерального директора ФГУП «Аварийно-технический центр Минатома России» по научно-методической работе.
Одной из первоочередных задач совершенствования законодательства в области использования атомной энергии в современных условиях модернизации и инновационного развития атомной отрасли является создание современной научно обоснованной Концепции его развития - Концепции атомного права России - 2010.
Базовыми элементами атомного законодательства должны быть несколько системообразующих законов, содержащих общие положения, определяющие основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии. Прежде всего - это, конечно, Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», периодически меняющийся и дополняющийся (иногда не в лучшую сторону), и нуждающийся сегодня в концептуальном, системном обновлении. Основные направления его развития хорошо известны: совершенствование государственного управления и государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, модернизация механизмов разрешительной деятельности, регулирование особенностей осуществления контроля и надзора в атомной области, развитие системы ответственности и т.д.
К другим законам, относящимся к атомному праву, авторы доклада относят федеральные законы «Об обращении с радиоактивными отходами», «Об обращении с отработавшим ядерным топливом», «О выводе из эксплуатации объектов использования атомной энергии», «О гражданской ответственности за ядерный ущерб и ее финансовом обеспечении» и закон с условным названием «Об использовании атомной энергии в оборонных целях». Задачей Концепции атомного права является всесторонняя проработка вопросов, связанных с созданием указанных и некоторых других законопроектов, составляющих обновленную правовую базу использования атомной энергии в России. При этом особое внимание должно быть уделено регулированию глобальной ядерной опасности.
В докладе Б.Г. Гордона, директора ФГУ «НТЦ по ЯРБ» Ростехнадзора, была затронута актуальная тема совершенствования терминологии законодательства, что важно для единого понимания законодательных и изданных для их реализации нормативных правовых актов.
Это также необходимо для исключения произвольного толкования терминологии законодательства, а также введения ведомственными актами терминов и понятий, противоречащих законодательству.
На «круглом столе были рассмотрены также некоторые аспекты многостороннего сотрудничества в ядерной области с участием международных организаций и тенденции в международном ядерном праве, вопросы права собственности на ядерные материалы, правовой статус технологического комплекса предприятия как особого объекта недвижимого имущества, а также реализация программно-целевого метода в развитии атомной энергетики России.
По результатам проведенного обсуждения был подготовлен проект решения заседания «круглого стола», в котором содержатся следующие положения:
1. Считать приоритетными направлениями законодательного обеспечения безопасного развития атомной отрасли:
- повышение эффективности государственного управления использованием атомной энергии и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии посредством исключения дублирования деятельности соответствующих органов, распределения их функций и задач с учетом потенциальной величины и характера контролируемой опасности;
- снятие избыточных административных барьеров в регулировании и разрешительной деятельности в области использования атомной энергии, тормозящих развитие атомной отрасли и создающих предпосылки для коррупции.
2. Рекомендовать:
2.1. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации совместно с Ростехнадзором и Госкорпорацией «Росатом»:
2.1.1. при подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии»:
- определить виды разрешений (разрешительных документов) для осуществления видов деятельности в области использования атомной энергии с учетом их потенциальной опасности, отнеся к таким разрешениям лицензии, санитарно-эпидемиологические и экологические заключения, сертификаты, наличие которых является обязательным, и т.д.;
- предусмотреть наделение органов государственного управления использованием атомной энергии полномочиями по выдаче разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии, исключив эти полномочия у органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;
2.1.2. принять меры по устранению коррупционных факторов и сокращению лицензируемых видов деятельности в части, касающейся контрольно-надзорной деятельности и выдачи разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии.
2.2. Госкорпорации «Росатом»:
2.2.1. ускорить подготовку проектов федеральных законов, регулирующих обращение с отработавшим ядерным топливом и вывод ядерных установок из эксплуатации;
2.2.2. принять меры по совершенствованию нормативно - правового регулирования в области ядерной и радиационной безопасности, управления качеством продукции, работ и услуг, сертификации и аккредитации;
2.2.3. совместно с заинтересованными организациями организовать подготовку современной Концепции развития атомного права Российской Федерации.
Зайцев К.Б., заместитель Председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по энергетике
Егоров Ю.В., помощник депутата Государственной Думы ФС РФ Б.К. Зайцева
Новиков Г.А., заместитель генерального директора ФГУП «Аварийно-технический центр Минатома России» по научно-методической работе
