Об оптимизации нормативного правового регулирования

ядерной и радиационной безопасности в связи с реализацией

федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года»

(по материалам заседания «круглого стола» Комитета по энергетике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
16 октября 2008 года)

16 октября 2008 года Комитетом по энергетике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации было проведено заседание «круглого стола» на тему «О мерах по совершенствованию нормативно-правового регулирования в ходе реализации федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года».

По результатам докладов и их обсуждения в рекомендациях заседания было отмечено, что Программой развития атомной отрасли Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 8 июня 2006 года, поставлена задача формирования системы государственных гарантий безопасности при использовании атомной энергии на новом этапе инновационного развития атомного энергопромышленного комплекса, прежде всего за счет совершенствования ядерной, радиационной и экологической безопасности, а также обеспечения высокого уровня физической защиты и охраны объектов, включая противодействие вызовам и угрозам ядерного и радиологического терроризма, незаконному обороту ядерных материалов и технологий.

Обязательным условием успешной реализации этой задачи является создание надлежащей нормативно-правовой базы, гармонизированной с нормами международного права и общими подходами, применяемыми для правового режима мирного использования атомной энергии в развитых странах, включая рекомендательные нормы Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ).

Обеспечение ядерной, радиационной и экологической безопасности, включая решение отложенных проблем в части обращения с ОЯТ и РАО и вывода из эксплуатации ядерных объектов, является важнейшим направлением деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Одним из приоритетных направлений государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности является совершенствование государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, включая повышение эффективности лицензионной деятельности и экспертиз безопасности в этой области.

В новых условиях широкомасштабного развития атомной отрасли большое значение приобретает ускорение разработки ряда законопроектов, являющихся правовой базой этого развития.

Авторы этой статьи продолжительное время профессионально занимаются вопросами совершенствования государственного управления и регулирования безопасности атомной отрасли и разработкой проектов нормативных правовых документов для их реализации. Мы надеемся, что рекомендации круглого стола будут способствовать оптимизации нормативного правового регулирования в этой области, а приведенные ниже материалы окажутся полезными для сотрудников, занимающихся рассматриваемыми вопросами.

1. Россия является одной из немногих стран мира, которая обладает всем спектром ядерных технологий и в то же время обеспечивает высокий уровень ядерной, радиационной, общепромышленной и экологической безопасности использования атомной энергии благодаря жесткому нормативно-правовому регулированию атомной отрасли, являющейся приоритетной в хозяйственном комплексе государства.

Председатель Правительства Российской Федерации В.В.Путин 29 июля 2008 г. на совещании по вопросам развития атомной отрасли в г.Электросталь констатировал, что «за последние годы на российских атомных станциях не было ни одного радиационного инцидента». Премьер подчеркнул, что по критерию надежности атомных электростанций Россия вышла на второе место в мире среди стран с развитой атомной энергетикой, пропустив вперед лишь Японию, и опередив такие развитые государства, как США, Англия, Германия, Франция. По его словам, с середины 90-х годов существенно улучшилась ситуация с радиационной безопасностью персонала на российских АЭС. Так, например, уровень профессионального облучения персонала работников ядерно опасных и радиационно опасных объектов в Российской Федерации в 2,5 раза меньше среднемирового уровня.

Достигнутые успехи в значительной мере объясняются наличием специального законодательства, регулирующего безопасность в атомной отрасли. Эта отрасль является единственной в Российской Федерации, где действует система эксплуатирующих организаций, несущих абсолютную ответственность за обеспечение безопасности, статус которых установлен законодательно, и система государственного управления безопасностью. Кроме того, этой отрасли присуща специфическая для ядерных объектов культура безопасности. Очевидно, именно этим объясняется тот факт, что относительный уровень производственного травматизма на предприятиях Росатома в 3,5 раза ниже, чем в среднем по России и соответствует лучшим мировым показателям.

2. Одним из важнейших достижений законодательной и исполнительной ветвей власти стало создание и постоянное совершенствование системы государственных гарантий безопасности при использовании атомной энергии.

Эта система создавалась на основе отечественного опыта, включая опыт первого атомного проекта по созданию ядерных вооружений, в ходе которого были отработаны механизмы государственного нормативно-правового и административного управления атомной отраслью, включающие как финансово-экономические механизмы, так и организационно-технические компоненты.

Вместе с тем эта система интегрировала и международный опыт, включая ряд конвенций и рекомендации МАГАТЭ.

Связующим элементом этой системы в настоящее время являются «Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», утвержденные Президентом Российской Федерации 4 декабря 2003 г. № Пр-2196.

3. Инструментом практической реализации Основ и программно-целевым методом их реализации является федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2007 г. № 444.

Основной целью Программы является комплексное решение проблемы обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации путем:

строительства и реконструкции объектов инфраструктуры обращения с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами;

вывода остановленных ядерно и радиационно опасных объектов из эксплуатации и приведения их в безопасное состояние;

совершенствования государственных систем контроля и обеспечения радиационной безопасности человека и окружающей среды.

Указанная цель обуславливает необходимость осуществления деятельности по следующим пяти направлениям:

- создание основных объектов инфраструктуры обращения с ОЯТ и РАО;

- практическое решение накопленных проблем, связанных с прошлой деятельностью;

- создание и совершенствование государственных систем обеспечения и контроля ЯРБ в условиях нормальной эксплуатации и аварий;

- повышение защищенности персонала, населения и окружающей среды от радиационного воздействия;

- научное, информационно-аналитическое и организационное обеспечение государственной деятельности в области ядерной и радиационной безопасности.

4. Исполнительными структурами системы государственных гарантий безопасности при использовании атомной энергии являются органы государственного управления использованием атомной энергии и органы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, функции которых установлены Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ, а также Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Следует отметить, что разделение функций органов управления и органов регулирования носит достаточно условный характер и ему придается неоправданно большое значение. В то же время известен принцип административного права, гласящий: «управляя, государство регулирует, а регулируя - управляет».

5. Важным условием успешной реализации Программы является создание надлежащей нормативно-правовой базы, гармонизированной с нормами международного права и общими подходами, применяемыми для правового режима мирного использования атомной энергии в развитых странах, включая рекомендательные нормы Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ).

Существующая законодательная база в области безопасного использования атомной энергии содержит две группы законов.

К первой группе законов, устанавливающих правоотношения в области управления использованием атомной энергии, относится ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», а также федеральные законы «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», и ФЗ «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов».

Благодаря принятию этих законов созданы механизмы управления организациями атомного энергопромышленного комплекса, адекватные потребностям рыночной экономики.

Ко второй группе относятся многочисленные законы, устанавливающие правоотношения в области регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

В этой группе системообразующим является ФЗ «О техническом регулировании». С его принятием возникли общие основы правового регулирования отношений, возникающих при установлении, применении и исполнении обязательных требований по безопасности и при оценке соответствия продукции (объектов, работ, услуг) установленным требованиям, в том числе по ядерной и радиационной безопасности.

Тем самым регулирование ядерной и радиационной безопасности в этой области стало хоть и особым, но все-таки частным случаем технического регулирования. Это соответствует поставленной в Основах задаче разработать и внедрить в соответствии с ФЗ “О техническом регулировании” технические регламенты и стандарты обеспечения деятельности в области использования атомной энергии. В соответствии со статьей 46 первоочередной задачей должно стать принятие технического регламента по ядерной и радиационной безопасности.

Объединяет обе группы законов ФЗ «Об использовании атомной энергии».

6. Осуществляемая в настоящее время реструктуризация атомной отрасли проводится в целях сохранения и развития ее научно-производственного потенциала, укрепления конкурентных позиций атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации на мировом рынке товаров и услуг, связанных с использованием атомной энергии, укрепления обороноспособности и обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации.

Реструктуризация атомной отрасли осуществляется в соответствии со следующими принципами:

- обеспечение приоритета устойчивой и безопасной деятельности на основе культуры безопасности;

- обязательность осуществления поставок продукции для государственных нужд;

- обеспечение государственного контроля;

- обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации;

- обеспечение сохранения единого производственно-технологического комплекса организации в соответствии с его целевым назначением;

- сохранение государственного регулирования ценообразования в отношении продукции (работ, услуг) оборонного назначения;

- создание условий для повышения конкурентоспособности продукции на основе внедрения систем менеджмента качества;

- соблюдение международных обязательств и гарантий;

- обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну;

- создание условий для обеспечения безубыточности, а также прибыльности;

- сохранение и опережающее развитие кадрового потенциала.

Принятие федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» №317-ФЗ от 1 декабря 2007 г. законодательно закрепило системное единство атомной отрасли, включающей в себя организации различных направлений деятельности и форм собственности.

Системное единство базируется на следующих основах:

- технологическая общность на новых, инновационных принципах;

- общность производственных и структурных комплексов;

- общие цели и задачи: развитие, высокая конкурентоспособность, безопасность;

- нормативно-законодательная обеспеченность полномочий управления-подчинения;

 -кадровый состав и новая кадровая политика;

- традиции - ментальность, общая научная культура и культура безопасности.

Стратегическими целями Госкорпорации «Росатом» в сфере ЯРБ являются:

- надежное и безопасное функционирование действующих, строящихся и выводимых из эксплуатации ядерно и радиационно опасных объектов, обеспечение высокого качества работ и продукции;

- поэтапное решение накопленных проблем; создание условий для исключения причин накопления проблем и отложенных решений;

- выход на мировой рынок услуг в области безопасности обращения с ОЯТ, РАО, вывода из эксплуатации объектов и реабилитации территорий;

- опережающее развитие кадрового потенциала отрасли: обеспечение высокого уровня профессионализма и культуры безопасности, научного и карьерного роста молодых специалистов и передачи накопленных знаний, материального стимулирования, корпоративного единства и высокого статуса кадровых работников отрасли;

- опережающе-наступательная пропаганда безопасности и завоевание поддержки общественностью и населением роли и значения атомной отрасли в обеспечении национальной безопасности и социально-экономическом развитии России.

Тем самым реструктуризация атомной отрасли обеспечивает дальнейшее совершенствование и усиление системы государственных гарантий безопасности на новом этапе ее инновационного развития.

При этом важно отметить, что и инновационность, и безопасность являются категориями, требующими внешних затрат, экономическими категориями, тесно связанными между собой, но в то же время и разнонаправленными, в определенном смысле.

Конечно, чем выше безопасность как характеристика качества продукции или процесса, тем лучше инновационность. В этом смысле инновационность, как процесс создания нового более высокого качества, включает в себя безопасность, как одну из характеристик качества, но, естественно, далеко не исчерпывается только безопасностью, хотя и в реальной практике и в психологии восприятия именно безопасность является фундаментом и обязательным условием инновационного развития атомной отрасли.

При реформировании и дальнейшем развитии атомной отрасли решение проблем ЯРБ играет ключевую роль.

7. Развитие общественно-политических и социально-экономических условий в стране, потребности обеспечения ее энергетической безопасности путем инновационного развития атомной отрасли обуславливают необходимость уточнения и совершенствования правовых отношений, возникающих в области использования атомной энергии.

При этом система нормативного правового регулирования ЯРБ должна эффективно решать задачи:

оценки безопасности и управления безопасностью (рисками);

обеспечения безопасности и готовности к ликвидации аварий;

установления прав собственности;

распределения ответственности;

формирования фондов финансирования работ по окончательной изоляции РАО, хранению и последующей переработке ОЯТ, выводу из эксплуатации;

создания экономических инструментов стимулирования работ по обеспечению безопасности и поддержанию культуры безопасности;

ответственности за правонарушения в области использования атомной энергии.

В Основах государственной политики в области обеспечения ЯРБ поставлена задача разработать проекты федеральных законов о ядерной и радиационной безопасности, о ядерных установках военного назначения, об обращении с радиоактивными отходами, о создании, эксплуатации, транспортировке, обеспечении безопасности и утилизации ядерного оружия.

Кроме того, ряд законов для атомной отрасли разрабатывается по решениям Правительства Российской Федерации, направленным на реализацию Основ, а также по инициативе государственных органов и Госкорпорации «Росатом»

Там же отмечена необходимость разработать и внедрить в соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» технические регламенты и стандарты обеспечения деятельности в области использования атомной энергии, в том числе связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных установок военного и двойного назначения, а также деятельности по обращению с радиоактивными материалами и радиоактивными отходами, образующимися при использовании атомной энергии;

8. Целью законопроекта «Об обращении с радиоактивными отходами является формирование правовых механизмов эффективного функционирования единой системы обращения с РАО в Российской Федерации, обеспечивающих:

создание условий, которые соответствуют принципам устойчивого развития общества и при которых на всех стадиях обращения с РАО обеспечивается защита здоровья человека и охрана окружающей среды, не налагается чрезмерного бремени по обращению с РАО на будущие поколения;

снижение риска несанкционированного использования РАО, включая их использование в террористических целях;

предотвращение аварий с радиологическими последствиями на любой стадии обращения с РАО;

устойчивое финансирование работ при обращении с РАО.

Проект Федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами» предусматривает введение следующих правовых норм:

ответственность инициатора РАО за безопасное обращение с ними до момента передачи на долговременное хранение (захоронение) государству;

конечная ответственность государства по обеспечению безопасности при обращении с РАО;

создание национального оператора и специализированных предприятий по обращению с РАО различных форм собственности, использующих лицензированные технологии и несущих ответственность за обеспечение вопросов безопасности, в том числе при транспортировке, переработке, долгосрочном хранении и окончательной изоляции РАО;

взаимодействие инициаторов РАО, национального оператора и специализированных предприятий по обращению с РАО;

законодательное ограничение срока временного и длительного хранения РАО;

определение механизмов передачи прав собственности и ответственности за безопасное обращение с РАО;

определение механизмов, обеспечивающих достаточные финансовые ресурсы на обращение с РАО, включая их окончательную изоляцию;

упорядочения процедуры отнесения источников ионизирующего излучения и радиоактивных веществ к РАО и наоборот;

обязательная паспортизация РАО;

создание условий для обеспечения устойчивого финансирования работ по обращению с РАО;

В соответствии с законопроектом обращение с РАО подразделяется на следующие этапы:

предварительная характеризация производственных потоков и материалов как отходов;

сбор отходов;

паспортизация РАО;

переработка и кондиционирование РАО;

обращение с РАО в связи с эксплуатацией радиационных источников и незначительных количеств радиоактивных веществ;

транспортирование РАО;

временное хранение РАО;

долговременное хранение РАО;

окончательная изоляция (захоронение) РАО.

Принятие законопроекта будет способствовать упорядочению обращения с РАО, созданию основ системы финансирования обращения с РАО, предотвращению вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, обеспечению рационального использования природных и материальных ресурсов, и, как следствие, дальнейшему совершенствованию условий безопасного развития использования атомной энергии.

Федеральный закон «Об обращении с радиоактивными отходами» станет первым шагом по созданию в Российской Федерации единых государственных систем обращения с ОЯТ, РАО и вывода из эксплуатации объектов использования атомной энергии. Опыт подготовки и принятия  указанного законопроекта должен быть положен в основу при дальнейшей разработке проектов федеральных законов «Об обращении с отработавшим ядерным топливом» и «О выводе из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ», в рамках которых могут быть решены такие проблемные вопросы, как финансирование работ по выводу из эксплуатации по статье государственные капитальные вложения.

9. 13 августа 2005 года на территории Российской Федерации вступила в силу Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 года (Венская конвенция), которая посвящена ответственности оператора ядерной установки за ядерный ущерб.

Венская конвенция устанавливает императивные нормы, подлежащие безусловному применению на территории России независимо от национального законодательства, и диспозитивные нормы, которые должны быть уточнены в национальном законодательстве применительно к области действия Венской конвенции, в том числе:

ограничение ответственности эксплуатирующей организации (оператора) за ядерный ущерб по суммам возмещения и по времени, в течение которого иски к оператору могут быть предъявлены;

сроки исковой давности;

формы финансового обеспечения ответственности.

Ратифицировав Венскую конвенцию, Российская Федерация приняла обязательства привести свое внутреннее законодательство в соответствие с положениями Венской конвенции.

Соответствующий законопроект, подготовленный Госкорпорацией «Росатом» с целью реализации Венской конвенции, в настоящее время проходит установленные процедуры рассмотрения и согласования.

Законопроект вводит понятие «ядерный ущерб», под которым понимается:

- любой ущерб жизни и здоровью физических лиц, в том числе смерть;

- любая потеря имущества или любой ущерб имуществу физических и юридических лиц;

- любой ущерб окружающей среде.

Законопроект реализует принцип абсолютной и окончательной ответственности эксплуатирующей организации, согласно которому она несет гражданскую ответственность за причинение ядерного ущерба независимо от наличия вины.

Предел гражданской ответственности эксплуатирующей организации за причинение ядерного ущерба вследствие одного ядерного инцидента устанавливается равным денежной сумме в валюте Российской Федерации, соответствующей минимальному пределу ответственности эксплуатирующей организации в соответствии со статьей V Венской конвенции, т.е. около 3 млрд.руб.

Законопроект устанавливает формы финансового обеспечения гражданской ответственности эксплуатирующей организации в виде государственной гарантии в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, или в виде страхования ответственности (ядерного страхования).

10. К началу XXI века в стране произошли фундаментальные социально-экономические и политические преобразования. Восстановлены утраченные в 90-е годы государственное управление и контроль в ключевых областях, определяющих национальную безопасность Российской Федерации, концепция которой предусматривает, в частности, опережающее развитие конкурентоспособных отраслей и производств, расширение рынка наукоемкой продукции. В целях решения этих задач государством вводятся различные механизмы (в том числе путем создания госкорпораций) выявления и развития прогрессивных инновационных технологий, освоение которых обеспечит конкурентоспособность российских предприятий на мировом рынке.

Все это в полной мере относится к области использования атомной энергии. За это время было создано практически с нуля современное национальное законодательство, соответствующее развитой рыночной экономике. Введены в действие Гражданский кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Были развиты и реализованы концепции лицензионного права и технического регулирования, что нашло отражение в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» и в Федеральном законе «О техническом регулировании», а также в принятых в соответствии с ними многочисленных правовых актах Правительства Российской Федерации.

Был принят ряд законов по вопросам регулирования ядерной, радиационной, санитарной, экологической, пожарной и промышленной безопасности, Градостроительный кодекс Российской Федерации и ряд других законов, в полной мере распространяющихся на регулирование безопасности при использовании атомной энергии.

Важно также отметить, что за это время достигнут значительный рост безопасности атомных объектов и производств (технологий), как в энергетике, так и в других отраслях.

Таким образом, существуют следующие предпосылки для внесения изменений в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии»:

- существующая в России идеология регулирования безопасности возникла в 1992 году в «другой стране», для «других объектов» ее применения и в ином правовом поле, и поэтому безнадежно устарела;

- объем и методы регулирования безопасности не соответствуют достигнутому уровню безопасности ядерно и радиационно опасных объектов, обеспечивающему социально-приемлемый риск их эксплуатации;

- процедуры регулирования создают необоснованные административные барьеры и ограничения, препятствующие инновационному развитию атомной отрасли и широкому использованию ее продукции и технологий в медицине и других отраслях.

В основу корректировки действующих механизмов регулирования безопасности должен быть положен принцип МАГАТЭ, согласно которому «структура и ресурсы режима регулирования должны быть установлены таким образом, чтобы они соответствовали потенциальной величине и характеру контролируемой опасности» (Юридическая и государственная инфраструктура ядерной безопасности, радиационной безопасности, безопасности радиоактивных отходов и безопасности перевозки. МАГАТЭ, № GS-R-1).

11. Оптимизация и либерализация процедур регулирования безопасности в области использования АЭ должны быть направлены на:

- дифференцирование процедур регулирования применительно к различным видам деятельности (процессам) и объектам (продукции) в зависимости от степени опасности;

- использование в качестве самодостаточных различных государственных разрешительных методов: государственная регистрация, сертификация продукции, подтверждение соответствия, экспертиза, санитарно-эпидемиологическое заключение, приемка в эксплуатацию и иные методы технического регулирования в соответствии со статьей 5 ФЗ «О техническом регулировании», которые применяются и сейчас, но в качестве дублирующих друг друга. Дублирование должно быть практически исключено;

- сокращение лицензируемых видов деятельности с учетом принципа полной ответственности эксплуатирующей организации за обеспечение безопасности;

- устранение дублирования санитарно-эпидемиологических заключений лицензиями на «неядерные» объекты и работы;

- устранение дублирования санитарно-эпидемиологических, экологических, градостроительных и прочих  экспертиз;

- увеличение срока действия лицензии, как правило, до проектного срока эксплуатации объекта и установление процедуры продления срока действия лицензии в иных случаях;

- введение единых лицензионных требований и условий в Положение о лицензировании (по аналогии с другими положениями о лицензировании и в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

12. Лицензирование деятельности является одним из эффективных методов ограничения прав и свобод организации, ее специальной правоспособности в соответствии со статьей 49 (п.1) Гражданского кодекса Российской Федерации, гласящей: «Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)».

Согласно Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации, гражданские права и свободы могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а такое ограничение может быть введено только нормой (статьей) федерального закона.

Это положение подтверждено и Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором установлено, что к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Для организации, осуществляющей деятельность в области использования атомной энергии, «разрешением (лицензией)» как на практике, так и в соответствии с понятийным аппаратом и документами МАГАТЭ, является любой документ, выдаваемый государственным органом, или осуществляемая таким органом процедура, без которых осуществление такой деятельности запрещено законом - лицензия, сертификат, регистрация и т.д.

Следует отметить, что в отличие от российского законодательства МАГАТЭ и международная практика предусматривает выдачу лицензий только операторам - организациям, эксплуатирующим объекты, представляющим глобальную ядерную опасность.

Лицензии на право ведения работ в области использования атомной энергии выдаются при наличии положительного заключения экспертизы документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности (статья 26 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» и Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 865 (далее - Положение о лицензировании).

Помимо лицензий, существует множество других форм разрешений и обязательных экспертиз, установленных различными законами и иными нормативными правовыми актами, в том числе:

- санитарно-эпидемиологическое заключение, выдаваемое на основании результатов экспертизы радиационной безопасности (статьи 27, 40, 41 и 42 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»);

- положительное заключение государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензии на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду (статьи 11 и 18 Федерального закона «Об экологической экспертизе»);

- положительное заключение государственной экологической экспертизы проектов технической документации на новые технику, технологию (там же);

- разрешение на строительство объекта, выдаваемое на основании положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, предметом которой является, в частности, оценка соответствия проектной документации санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям ядерной и радиационной безопасности (статьи 49 и 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации);

- разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (статья 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации);

- обязательная сертификация продукции как форма разрешения для выпуска ее в обращение (статья 28 Федерального закона «О техническом регулировании»);

- сертификаты-разрешения на транспортирование (перевозку) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, на использование определенной конструкции транспортного упаковочного комплекта радиоактивного вещества особого вида (статья 10 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»).

Прослеживается неоднократное дублирование предметов перечисленных разрешений и экспертиз, причем радиационная безопасность является предметом всех пяти, а ядерная – по крайней мере, двух из них. Соответственно, в большинстве случаев дублируется и содержание разрешительных документов, выдаваемых по результатам этих экспертиз, в первую очередь для объектов, не представляющих ядерной опасности.

На практике ситуация еще более усугубляется установленной Положением необходимостью последовательного получения цепочки лицензий по схеме: «лицензия на проектирование объекта» → «лицензия на размещение объекта» → «лицензия на сооружение объекта» → «лицензия на конструирование оборудования для объекта» → «лицензия на изготовление оборудование для объекта» → «лицензия на эксплуатацию объекта», причем выдача каждой лицензии предваряется проведением всего комплекса перечисленных выше экспертиз. К этому надо добавить и параллельные цепочки лицензий, выдаваемых организациям, оказывающим услуги и выполняющих работы для головной (эксплуатирующей) организации.

Помимо перечисленных выше, широко применяются и такие формы разрешений, как признание эксплуатирующей организации органом государственного управления использованием атомной энергии, регистрация организации - установление общей правоспособности, аккредитация, лицензирование персонала и т.д.

13. В настоящее время на основании Положения о лицензировании выдается около 350 видов лицензий в области использования атомной энергии, в то время как Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусмотрено лицензирование около 90 видов деятельности во всех других отраслях.

Вместе с тем значительная часть лицензируемых видов деятельности либо не представляет опасности, либо сопряжена с незначительной опасностью радиационного воздействия на персонал, что в полной мере контролируется органами госсанэпиднадзора.

Так, лицензируются хотя и относящиеся к видам деятельности в области использования атомной энергии, но непосредственно не представляющие ядерной и/или радиационной опасности, виды деятельности:

размещение, проектирование (конструирование), сооружение ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

конструирование и изготовление оборудования для этих объектов;

проведение экспертизы проектной, конструкторской, технологической документации и документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, деятельности по обращению с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами.

Лицензирование перечисленных видов деятельности дублирует иные виды разрешений (разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию, сертификация и декларирование соответствия оборудования, аккредитация и др.), поэтому без ущерба для безопасности они могут быть исключены из перечня лицензируемых видов деятельности.

Как видно, Положение о лицензировании, принятое в 1997 году на базе концепции лицензирования 1992 года, отстало от социально-экономического развития государства и нормативно-правовой базы, определяющей это развитие, и должно быть откорректировано в возможно короткие сроки совместными усилиями Минприроды России, Ростехнадзора и Госкорпорации «Росатом».

14. Напомним, что в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ лицензироваться должна только деятельность, представляющая глобальную опасность, для достижения общей цели ядерной безопасности.

Общая цель ядерной безопасности состоит в защите отдельных лиц, общества и окружающей среды от вредных последствий путем создания и поддержания на ядерных установках эффективных средств защиты от радиационной опасности.

Эта цель достигается путем принятия мер для предотвращения аварий на ядерных установках и смягчения их последствий, если они произойдут, что составляет техническую цель ядерной безопасности, и путем обеспечения поддержания дозы облучения во всех эксплуатационных состояниях на установке или в результате любого запланированного выброса радиоактивных материалов с установки ниже предписанных пределов и на разумно достижимом низком уровне, а также обеспечение смягчения радиологических последствий любых аварий, что составляет цель радиационной защиты общей цели ядерной безопасности (Публикация МАГАТЭ «Безопасность ядерных установок», серия изданий по безопасности № 110, Вена, 1993 г.).

На достижение указанной выше общей цели ядерной безопасности ядерных установок должны быть направлены регулирующие усилия Минприроды России, Ростехнадзора, как органов государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности, поскольку регулированием радиационной безопасности при использовании неядерных установок, содержащих только радиоактивные вещества, вполне успешно занимаются ФМБА России и Роспотребнадзор как органы государственного регулирования радиационной безопасности в соответствии с Федеральным законом «О радиационной безопасности населения».

15. Основываясь на проведенном выше рассмотрении практики применения государственных разрешительных методов регулирования безопасности в области использования атомной энергии, могут быть сформулированы конкретные предложения по их использованию, реализация которых позволит оптимизировать и либерализовать государственное регулирование и ликвидировать административные барьеры и ограничения, т.е. создадут легитимную основу для инновационного развития атомной отрасли и широкого использования ее продукции и технологий в других отраслях научной, хозяйственной и социальной деятельности при сохранении в качестве непременного условия обеспечения безопасности.

Для организаций, эксплуатирующих ядерные установки и иные объекты использования атомной энергии, содержащие ядерные материалы и представляющие в связи с этим реальную потенциальную ядерную опасность, основным видом государственного разрешения должно быть лицензирование деятельности по эксплуатации соответствующих ядерных объектов.

Для организаций, производящих продукцию, содержащую радиоактивные вещества, а также оборудование для атомной отрасли, важное для обеспечения безопасности и не представляющих ядерной опасности, основными видами государственных разрешений должны быть санитарно-эпидемиологическое заключение и сертификат на систему менеджмента качества. Лицензирование этой деятельности не требуется.

Для организаций, использующих продукцию, содержащую радиоактивные вещества, в научных и медицинских целях, а также для контроля основных производственных технологий данных организаций и качества выпускаемой продукции и представляющих радиационную опасность в пределах территории и для персонала организаций, основными видами государственных разрешений должны быть санитарно – эпидемиологическое заключение или декларирование, в зависимости от класса работ. Лицензирование этой деятельности не требуется.

Лицензировать следует только ядерно опасную деятельность эксплуатирующих организаций по эксплуатации ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов, хранилищ радиоактивных отходов, содержащих ядерные материалы, При этом число выдаваемых лицензий одной организации должно быть резко сокращено по сравнению с нынешней практикой выдачи десятков лицензий и сведено к минимуму; время действия лицензии, как правило, должно быть увеличено до проектного срока эксплуатации ядерного объекта и устранено дублирование лицензии иными видами государственных разрешительных документов.

Должны шире использоваться в качестве самодостаточных государственных разрешительных методов государственная регистрация, сертификация продукции, подтверждение соответствия, экспертиза, санитарно-эпидемиологические заключения, приемка в эксплуатацию и иные методы технического регулирования в соответствии со статьей 5 Федерального закона «О техническом регулировании», которые применяются и сейчас, но в качестве дублирующих друг друга. Дублирование, как уже говорилось, должно быть практически исключено или сведено к необходимому минимуму в исключительных случаях, например, при выдаче отдельных лицензий.

Одновременно должна быть реально повышена ответственность эксплуатирующих организаций в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ, а также ответственность и профессионализм контроля и надзора за состоянием обеспечения безопасности, который должен осуществляться во всех организациях, получивших любой вид государственного разрешения, и за условиями действий всех видов выданных государственных разрешений, а также обязательствами организаций, принявших декларации о соответствии.

Как уже отмечалось, дифференцированное использование государственных разрешительных методов регулирования безопасности при использовании атомной энергии в зависимости от потенциальной величины и характера опасности в каждом конкретном случае, позволит наилучшим образом согласовывать инновационность и безопасность, и устранить противоречия в их обеспечении.

Действующий порядок лицензирования приводит к нерациональному использованию ресурсов Ростехнадзора и вызывает непроизводительные расходы лицензируемых организаций. Вместе с тем в рамках действующих процедур лицензирование в значительной мере носит формальный характер и не способствует повышению безопасности атомных технологий.

16. Совершенствование законодательства в сфере государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, включая повышение эффективности лицензионной деятельности и экспертиз безопасности в этой области, может быть полностью обеспечено внесением соответствующих изменений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии».

В рекомендациях заседания «круглого стола» Комитета по энергетике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 16 октября 2008 года отмечается необходимость ускорения разработки проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» в части совершенствования государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, включая повышение эффективности лицензионной деятельности и экспертиз безопасности в этой области.

Вместе с тем следует напомнить, что Федеральным законом «О техническом регулировании» (статья 46) установлено, что технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления его в силу, т.е. к середине 2010 года. По окончании этого срока обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты не были приняты, прекращают свое действие.

Учитывая это обстоятельство, а также принимая во внимание, что регулирование ядерной и радиационной безопасности относится к сфере технического регулирования, рассмотренные выше задачи оптимизации государственного регулирования безопасности могли бы быть решены путем принятия технического регламента «О ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии».

Такое решение одновременно соответствует поставленной в Основах задаче разработать и внедрить в соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» технические регламенты и стандарты обеспечения деятельности в области использования атомной энергии.

В связи с этим Росатом неоднократно предлагал ранее разработать совместно с Ростехнадзором технический регламент «О ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии», который должен установить взаимнооднозначное соответствие в терминологии и методах государственного регулирования безопасности, предусмотренных федеральными законами «Об использовании атомной энергии» и «О техническом регулировании».

Данный технический регламент должен определить объекты технического регулирования и правила их идентификации, общесистемные требования к этим объектам с учетом степени риска причинения вреда, правила и формы оценки соответствия.

Актуальность разработки указанного технического регламента подтверждается структурными изменениями в федеральных органах исполнительной власти, включая изменение их полномочий и выполняемых ими функций.

В рекомендациях заседания «круглого стола» Комитета по энергетике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» поручено совместно с Минприроды России, Ростехнадзором, ФМБА России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проработать вопрос о целесообразности разработки проекта самостоятельного федерального закона «О ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии», отражающего все аспекты нормативной, разрешительной и надзорно-контрольной деятельности в этой области и обеспечения культуры безопасности, гармонизированные с нормами международного права и федерального закона «О техническом регулировании».

Учитывая данные рекомендации, следует рассмотреть вопрос о целесообразности и необходимости разработки системообразующего документа в области ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии и для объектов использования атомной энергии, а не населения в целом, в виде специального федерального закона или технического регламента с названием «О ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии».

Реализация изложенных выше предложений повысит статус и освободит органы государственного регулирования безопасности от несвойственных им функций и тем самым повысит их эффективность и качество выполняемых работ.

Результатом этого станет повышение уровня безопасности для отдельных лиц, населения и окружающей среды при эксплуатации объектов использования атомной энергии, усиление готовности к предотвращению и ликвидации последствий ядерных и радиационных аварий. Одновременно повысится правовая обоснованность использования государственных разрешительных методов в соответствии с действующим законодательством и рекомендациями МАГАТЭ, что приведет также к снижению радиофобии и благоприятному восприятию населением развития российского атомного энергопромышленного комплекса, расширенному внедрению атомных инновационных технологий в различные области народного хозяйства, науки, здравоохранения и социально-бытовую сферу.

17. Подводя итог, можно констатировать, что атомная отрасль вступила в новый этап своего инновационного развития, который является логическим продолжением первого атомного проекта Советского Союза и имеет не меньшее значение для современной России, чем первый государственный атомный проект СССР.

В то же время второй атомный проект, обеспечивая национальную безопасность России, в большей мере, чем первый атомный проект, включен в социально-экономическое развитие страны и должен явиться тем лидером и локомотивом, который должен задать ускорение, направление и послужить основой социально-экономического развития России в XXI веке.

В последние годы много сделано для создания условий инновационного развития отрасли. Однако, этап инновационного развития, по сути, только начинается и впереди гораздо большие объемы работы и более серьезные и глобальные задачи. Здесь следует выделить всего 4 направления предстоящих работ.

Во-первых, необходимо своевременно и в полном объеме реализовать ФЦП по обеспечению ядерной и радиационной безопасности, поскольку ее главной целью является избавление от груза накопленных проблем, в первую очередь, обращения с РАО, и избавления от негативного восприятия атомной отрасли, что расчистит пространство для инновационного развития отрасли.

Во-вторых, необходимо дальнейшее совершенствование нормативно-правового поля, на котором должно разворачиваться инновационное развитие, которое должно избавить это развитие от бюрократических преград и барьеров, тормозящих не только развитие непосредственно атомного энергопромышленного комплекса, но и внедрение его лучших достижений в другие отрасли и социально-экономическое развитие страны в целом.

В-третьих, необходима новая технологическая платформа инновационного развития атомной отрасли, обеспечивающая высокое качество проводимых работ и выпускаемой продукции на основе систем менеджмента качества и конкурентоспособность на отечественном и мировом рынках.

И, в-четвертых, необходимо обеспечить решение самой главной, следуя лозунгу «кадры решают все», и, пожалуй, самой трудной на сегодня проблемы кадрового обеспечения отрасли путем сохранения опытных старых профессионалов, активного приема молодых специалистов и превращения их в кадровых профессионалов путем передачи и создания новых научных и профессиональных знаний, навыков и опыта, традиций, а также повсеместного внедрения культуры безопасности, воспитания корпоративного единства и чувства гордости и ответственности за атомную отрасль.

В заключение следует отметить, что инновационное развитие атомной отрасли включает в себя целое направление, содержащее работы по созданию новых технологий и систем, главной и даже единственной целью которых является обеспечение безопасности, например работы по обращению и захоронению радиоактивных отходов, особенно накопленных за предыдущие годы. Эти и подобные работы объединены в ФЦП «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года».

Надо ли эти работы обременять многократным дублированием государственных разрешительных методов?