В настоящее время во многих отраслях российского законодательства разработаны и активно совершенствуются такие Концепции - например, хорошо известная Концепция развития гражданского законодательства, Концепция корпоративного законодательства, Концепция экологического законодательства, Концепция законодательства в сфере информатики и информатизации и т.д. Принятые на высоком государственном уровне (например, Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства) указанные документы являются важными ориентирами для поступательного, научно обоснованного, систематизированного и непротиворечивого развития отдельных отраслей (подотраслей, институтов) российского законодательства. В то же время отсутствие или слабость отраслевых концепций законодательства затрудняет разработку научных основ всего российского законодательства в целом.
При работе над предлагаемой Концепцией целесообразно использовать как опыт разработки аналогичных концепций в других отраслях российского законодательства (включая указанные выше), так и опыт самой атомной отрасли. Хотелось бы напомнить, что в 1998–1999 гг. Министерством по атомной энергии была организована большая работа по инвентаризации отраслевого нормативного правового поля и анализу законопроектной деятельности в отрасли. По результатам этой работы была подготовлена и утверждена Концепция нормативного правового регулирования использования атомной энергии. Кроме того, несколько редакций Концепции правового обеспечения использования атомной энергии были в свое время разработаны группой экспертов сначала Верховного Совета, а затем и Государственной Думы Российской Федерации.
Эти документы сыграли определенную положительную роль в становлении атомного права России. Однако анализ показывает, что современный, качественно новый этап развития атомной отрасли требует и новых концептуальных подходов к ее законодательному обеспечению. Особенно в области государственного управления использованием атомной энергии и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.
Наряду с новыми задачами, в области правового регулирования использования атомной энергии сохраняется и ряд старых нерешенных проблем. Можно напомнить, что авторы настоящей статьи еще в 2004г. писали следующее: «В то же время, существующее правовое обеспечение деятельности в области использования атомной энергии нельзя признать удовлетворительным, в полной мере обеспечивающим интересы развития ядерного энергетического и ядерного оружейного комплекса страны. Во-первых, на протяжении ряда лет не принимаются (или остаются по тем или иным причинам «замороженными» на различных стадиях законодательной процедуры) многочисленные законодательные акты, направленные на регулирование ключевых вопросов атомной энергии в мирных и оборонных целях. Во-вторых, основополагающие законодательные акты, регулирующие вопросы использования атомной энергии, в частности, законы об использовании атомной энергии и о радиационной безопасности населения, требуют дальнейшего развития, внесения изменений и дополнений в те нормы, которые на сегодняшний день уже не отвечают интересам отрасли и не обеспечивают ее эффективного функционирования. В-третьих, проведение современных экономических и организационных реформ и дальнейшее развитие правовой системы России, требуют приведения в соответствие с ними норм атомного законодательства, ставя перед последним новые задачи (в частности, в области совершенствования государственного управления и государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии; развития форм собственности и организационно-правовых форм организаций атомной энергетики, а также правового режима их имущества; лицензирования видов деятельности; технического регулирования)…». И дальше: «Действующее атомное законодательство нуждается в серьезном пересмотре, обновлении и дальнейшем развитии. Научной и методологической основой совершенствования законотворческой деятельности в области использования атомной энергии должна стать подготовленная учеными и специалистами в области использования атомной энергии и утвержденная (согласованная) заинтересованными органами Концепция атомного права».
Как видим, и болезни в большей части те же, да и лекарство сильно не отличается. Такое положение дел, к сожалению, характерно для многих отраслей законодательства, что и отметил недавно Президент Российской Федерации применительно к экологическому законодательству. «Проблемы известные»,- сказал Д.А. Медведев во вступительном слове на заседании Президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды. «Для того, чтобы их решать, нам необходима единая государственная политика. Очевидно, что попытка решить экологические проблемы за счет разрозненных действий, за счет несистемных решений ни к чему не приведет».
Сказанное как нельзя более подходит и для законодательства в области использования атомной энергии. Правда, в отрасли существуют «Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», подготовленные по решению Постоянного совещания Совета безопасности Российской Федерации по ядерному сдерживанию и утвержденные Президентом Российской Федерации 4 декабря 2003 года № Пр-2196. В 2005г. был утвержден План мероприятий, связанных с выполнением второго этапа реализации указанных Основ (распоряжение Правительства РФ от 17.12.2005 № 2237-р (в ред. распоряжений Правительства РФ от 22.02.2008 № 217-р, от 29.12.2008 № 2046-р, от 20.08.2009-р); однако на настоящий момент по целому ряду причин, в том числе и объективных, из 12 пунктов мероприятий не выполнена почти половина, а именно:
п.2. Разработка и внесение в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов, определяющих статус объектов, на которых были проведены ядерные взрывы в мирных целях, и регламентирующих вопросы обеспечения безопасности при использовании и реабилитации этих объектов;
п.7. Подготовка предложений о внесении изменений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», предусматривающих усиление роли государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;
п.8. Разработка проекта федерального закона о ядерных установках военного назначения;
п.11. Разработка предложений о государственной системе обеспечения безопасности ядерного оружия (о федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственное управление и государственное регулирование безопасности в области ядерного оружия);
п.12. Разработка предложений о государственном надзоре за ядерной и радиационной безопасностью при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации, хранении и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения.
В целях корректировки и формирования основных принципов и задач государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Правительству Российской Федерации необходимо поручить Госкорпорации «Росатом», компетентным федеральным органам исполнительной власти и другим заинтересованным организациям разработать План мероприятий, связанных с выполнением третьего этапа реализации «Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» и обеспечить контроль за его реализацией.
Однако, это только часть системной задачи совершенствования правового регулирования в области использования атомной энергии. Поэтому и сегодня первоочередной задачей для законодательного обеспечения отрасли является разработка современной Концепции атомного права и перечня (системы) законов, входящих в атомное право, а также влияющих (взаимосвязанных и оказывающих наиболее сильное воздействие) на него, типа ФЗ «Об охране окружающей среды», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии», «О техническом регулировании», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и некоторых других законов, которые также придётся в определённой части согласовать с атомным правом. Представляется, что созданный при Комитете по энергетике Государственной Думы Российской Федерации Экспертный Совет по вопросам законодательного обеспечения атомной отрасли мог бы, совместно с заинтересованными организациями, организовать подготовку указанной Концепции и ее всестороннее обсуждение. Кроме того, для проведения этой фундаментальной работы надо привлечь (профилировать) правовой институт, возможно экспертов Государственной Думы, не ограничиваясь кавалерийскими наскоками создаваемых «ad hoc» ведомственных или межведомственных рабочих групп. Для достижения этой фундаментальной цели необходимо также соответствующее планирование, организация работы, обеспечение ресурсами (люди и финансы) и достаточный промежуток времени.
В качестве подготовки к разработке Концепции атомного права хотелось бы вынести на обсуждение несколько ключевых положений, которые могли бы быть, на наш взгляд, положены в ее основу.
1. Система атомного права должна включать в себя несколько рамочных, системообразующих законов, содержащих общие положения, определяющие основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии, а также специализированные законы по отдельным институтам атомного права или направлениям деятельности в области использования атомной энергии.
Безусловно, одним из основных законов мог бы служить актуализированный и переработанный под рамочный Федеральный закон «Об использовании атомной энергии». Но, поскольку Закон об использовании атомной энергии не распространяется на сферу использования атомной энергии в оборонных целях, а продолжающаяся второе десятилетие разработка федеральных законов о ядерном оружии и ядерных энергетических установках военного назначения успехом не увенчалась, возьмем на себя смелость предположить, что атомная отрасль нуждается еще в одном базовом законе, с условным названием «Об использовании атомной энергии в оборонных целях», который бы определил понятие и содержание ядерного оружейного (ядерного оборонного) комплекса Российской Федерации, основные принципы, задачи и направления его функционирования, закрепил бы основы государственной, в том числе социальной политики в этой области. Одной из важных задач предлагаемого законопроекта должно быть определение особенностей управления имуществом предприятий и организаций ядерного оружейного комплекса, включая запрещение их приватизации.
2. Специалистам хорошо известно, что Федеральный закон об использовании атомной энергии, периодически меняющийся и дополняющийся (иногда не в лучшую сторону), нуждается сегодня в концептуальном, системном обновлении. Основные направления модернизации закона также хорошо известны: это развитие основных принципов и задач законодательного обеспечения в области использования атомной энергии, совершенствование правового режима государственного управления использованием атомной энергии и государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, установление особенностей лицензирования, контроля и надзора в атомной отрасли, создание действенного правового механизма ответственности за правонарушения.
На некоторых направлениях хотелось бы остановиться немного подробнее.
3. В настоящее время актуализирована работа по внесению изменений в ФЗ «Об использовании атомной энергии», предусматривающих, в соответствии с Основами государственной политики в области ядерной и радиационной безопасности, усиление роли государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Под эгидой Минприроды Российской Федерации создана межведомственная рабочая группа (МРГ), легитимность которой вызывает сегодня определенные вопросы в связи с объявленным реформированием указанного министерства и переподчинением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) Правительству Российской Федерации. Хотелось бы надеяться, что начатая МРГ работа будет продолжена, и, преодолев все имеющиеся разногласия, удастся добиться консенсуса по таким принципиальным вопросам, как:
- законодательное закрепление уточненных основных терминов, таких как «ядерная опасность (безопасность), обеспечение ядерной безопасности, ядерная установка, ядерно опасный объект» и некоторые другие;
- законодательное закрепление принципа приоритета ядерной безопасности и принципа обеспечения ядерных установок и органов регулирования безопасности достаточными финансовыми ресурсами и достаточным количеством квалифицированных кадров, обладающих соответствующим уровнем образования, подготовки и переподготовки;
- определение целей и принципов государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности;
- обеспечение эффективного разделения функций регулирующих органов и функций любых других органов и организаций, которые занимаются содействием использованию или использованием ядерной энергии, а также эффективного разделения функций различных регулирующих органов (исключение дублирования по функциям и по названиям);
- создание специализированного органа регулирования ядерной безопасности, учитывая ответственность государства именно за ядерную безопасность в рамках МАГАТЭ;
- необходимость разработки специального законопроекта, предмет регулирования которого нуждается в дополнительном согласовании (обсуждаются варианты: «О государственном регулировании ядерной и радиационной безопасности», «О ядерной и радиационной безопасности», «О ядерной безопасности»).
При этом особое внимание должно быть уделено регулированию безопасности ядерной деятельности, поскольку именно ядерная опасность представляет собой наибольшую потенциальную опасность глобального воздействия, в отличие от радиационной опасности, носящей локальный характер. Именно глобальный характер ядерной опасности, возможность воздействия на сопредельные страны беспокоит мировое сообщество, для чего и было создано МАГАТЭ. Поэтому именно ядерная безопасность должна стать приоритетом в условиях развития мировой ядерной энергетики, насыщения отечественного и мирового рынка ядерными технологиями и стремления России к доминированию на мировом ядерном рынке.
4. Вопросы лицензирования деятельности в области использования атомной энергии требуют отдельных тщательных обсуждений в контексте общего реформирования правового режима лицензирования отдельных видов деятельности и разработки нового законодательства в этой области.
Повышенного внимания требует формулирования видов деятельности, которые непосредственно будут записываться в лицензии (в конкретном виде). Поэтому они должны быть либо предельно четкие, что трудно, либо предельно общие, типа «эксплуатация ядерной установки» с перечнем конкретных работ в выдаваемой (общей, единой) лицензии эксплуатирующей организации (напомним, что по этому пути пошел Росатом, выдавая лицензии организациям ядерного оружейного комплекса).
Представляется чрезвычайно важным и необходимым дифференцировать виды деятельности по степени потенциальной опасности, как это предписано и рекомендовано рядом документов МАГАТЭ, в особенности № GS-R-1, № SF-1, № GS-R-3, № GSR, Part 4. Установить виды разрешений, адекватные степени потенциальной опасности таким образом, чтобы, не снижая уровня безопасности, безусловно обеспечивая непревышение социально-приемлемого риска, убрать лишние барьеры развитию ядерной энергетики и использованию ядерных технологий в социально-экономической сфере, особенно медицине, и возможные коррупционные факторы.
5. Регулирование особенностей организации и проведения контроля и надзора за ядерной и радиационной безопасностью при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии должно учитывать положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Как известно, указанным Законом, принятым в целях устранения необоснованных административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности, не предусмотрены особенности предмета и содержания надзора в такой потенциально особо опасной сфере, как использование атомной энергии. А также не установлены сроки и порядок проведения надзорных мероприятий, включая возможность осуществления непрерывного государственного надзора. При этом, исходя из международных требований, в целях обеспечения ядерной безопасности проведение объявленных и необъявленных инспекций и других видов проверок, проводимых регулирующим органом, должно представлять собой постоянную деятельность.
Отдельного урегулирования на наш взгляд, требуют следующие вопросы:
- порядок организации и проведения проверок (инспекций) при осуществлении надзора;
- порядок проведения экспертиз и оценок безопасности;
- порядок осуществления взаимодействия органов государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности с иными органами государственного надзора;
-порядок применения в случае невыполнения требований к обеспечению ядерной и радиационной безопасности и условий действия лицензии мер административного воздействия.
6. В Федеральном законе от 1 декабря
Сегодня уже известно политическое решение руководства страны о постепенном упразднении госкорпораций в качестве организационно-правовой формы организаций. Не в первую очередь, но это коснется и ГК «Росатом». Очевидно, что нужна самая внимательная проработка, с позиций не только прагматических, но и научно обоснованных и концептуальных вопросов соответствующего законодательного обеспечения предстоящей реорганизации. При этом хотелось бы, чтобы прервалась череда не самых удачных и обоснованных реорганизаций в атомной отрасли, а предстоящее очередное реформирование носило бы легитимный, не противоречащий действующему законодательству и основным направлениям проводимых в стране правовой и административной реформ, характер. Воссоздание Федерального министерства по ядерной энергии было бы, на наш взгляд, наиболее оптимальным решением проблемы, учитывая мировые тенденции развития ядерной энергетики, особое внимание МАГАТЭ и мирового сообщества именно к обеспечению ядерной безопасности и стремление Российской Федерации к амбициозному развитию ядерной энергетики и доминированию на мировом рынке ядерных услуг.
7. В ходе проведения административной реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта
В результате указанной реформы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности был преобразован сначала в Федеральную службу по атомному надзору, а затем, после объединения с целым рядом других надзорных органов в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). В области регулирования безопасности при использовании атомной энергии на Ростехнадзор было возложено осуществление полномочий по нормативному регулированию и (в том числе) разработке, принятию и введению в действие в установленном порядке федеральных норм и правил и других нормативных правовых актов в области использования атомной энергии. А также по лицензированию установленных видов деятельности в области использования атомной энергии и контролю (надзору) за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью на объектах использования атомной энергии и за их физической защитой. Положением о Ростехнадзоре он был признан регулирующим органом по Конвенции о ядерной безопасности.
Однако в дальнейшем Ростехнадзор был передан в ведение Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которое сегодня ответственно за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения). К ведению Минприроды России отнесено принятие нормативных правовых актов в области использования атомной энергии, в том числе федеральных норм и правил.
Ранее неоднократно отмечалось что, преобразования в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и передача в
8. Мы уже отмечали, что помимо основных, системных законов атомного права, отрасль остро нуждается в целом ряде специальных законодательных актов, включая актуализированный Федеральный закон «О радиационной безопасности населения», разрабатываемые законы об обращении с радиоактивными отходами, об обращении с отработавшим ядерным топливом, о выводе из эксплуатации объектов использования атомной энергии, о гражданской ответственности за ядерный ущерб и ее финансовом обеспечении и т.д.
Необходимость в этих законопроектах очевидна, но от этого не уменьшаются трудности, связанные с их разработкой и прохождением через отдельные стадии законодательной процедуры. Работа над отдельными проектами также перевалила за второе десятилетие. Некоторые из них нуждаются в обновлении и приведении в соответствие с требованиями новейшего российского законодательства. Концепция атомного права могла бы решить и эту задачу.
Наиболее наглядный пример – законопроект «О гражданской ответственности за ядерный ущерб и ее финансовом обеспечении». Атомная отрасль давно нуждается в разработке такого правового регулирования, или в формате самостоятельного федерального закона, или в формате внесения изменений в Закон об использовании атомной энергии. Ратификация Венской Конвенции об ответственности за ядерный ущерб не сделала эту проблему менее актуальной.
9. В связи с реализацией второго этапа Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности была поставлена задача по разработке законопроекта, направленного на усиление ответственности за нарушения норм и правил в области использования атомной энергии и прав органов, осуществляющих государственное регулирование безопасности в указанной сфере. Законопроект под условным наименованием «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления ответственности за нарушения в области использования атомной энергии) был разработан Ростехнадзором совместно с Росатомом, Минобороны России и ФСБ России.
Основная идея законопроекта состоит во внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» в части усиления юридической ответственности за нарушения федеральных норм и правил в области использования атомной энергии. Идея эта не утратила своей актуальности, и очень созвучна идеям, высказанным Президентом России применительно к экологическому законодательству.
Концепция атомного права не должна обойти вниманием необходимость развития правового института ответственности в области использования атомной энергии и принятия соответствующего законопроекта в этой области.
Как видно система нормативных актов, в большей или меньшей степени регулирующих деятельность по использованию атомной энергии и обеспечение её безопасности, является не полной, а входящие в неё законы нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Для проведения работы по созданию полной и сбалансированной системы атомного законодательства чрезвычайно полезной и даже необходимой является разработка концепции развития ядерного права России в современных условиях.
СУПАТАЕВА О. А.
Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН
НОВИКОВ Г. А.
Заместитель генерального директора
ФГУП «Аварийно-технический центр Минатома России»
по научно-методической работе