В 2005 году Государственной Думой РФ был принят федеральный закон «О ратификации Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами». Таким образом, в России на законодательном уровне установлены общепринятые в развитых странах принципы безопасного обращения с радиоактивными отходами и соответствующие требования.
Нормативно-правовая база, регулирующая деятельность по обращению с РАО в нашей стране, пока в стадии становления. Некоторые акты приняты и введены в действие, другие создаются или ожидают утверждения, а часть документов еще предстоит разработать.
Законодательная основа
Порядок обращения с радиоактивными отходами в России определяют федеральные законы «Об использовании атомной энергии» (№ 170-ФЗ от 21.11.1995), «О радиационной безопасности населения» (№ 3-ФЗ от 09.01.1996), «Об охране окружающей среды» (№ 7-ФЗ от 10.01.2002), «О ратификации Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами» (№ 139-ФЗ от 04.11.2005) и некоторые другие.
Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» устанавливает, что при хранении и переработке радиоактивных отходов должна быть обеспечена надежная защита персонала, населения и окружающей среды от радиационного воздействия и радиоактивного загрязнения, недопустимого в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии. Данным федеральным законом устанавливается обязательность охраны не только настоящего, но и будущих поколений, а также биологических ресурсов страны.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» запрещает сброс радиоактивных отходов в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площадив недра и почву. Он также защищает от захоронения РАО водосборные площади подземных водных объектов, используемые для водоснабжения, извлечения ценных минеральных ресурсов, а также в бальнеологических целях. Ввоз на территорию России из других государств радиоактивных отходов для их обезвреживания, хранения или захоронения запрещен. В случае переработки облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, ввезенных из-за рубежа, предусматривается приоритетное право возврата обраных материалов.
Главной проблемой формирования законодательной основы государственной системы обращения с РАО является отсутствие федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами». В нем должны быть установлены основные принципы обращения с РАО, определено распределение полномочий и ответственности между органами государственного управления использованием атомной энергии, государственными органами регулирования безопасности в этой области, региональными органами исполнительной власти, а также организациями, занимающимися обращением с радиоактивными отходами. Данным законом должны быть установлены источники финансирования работ по обращению с РАО, в том числе на завершающем этапе (захоронения), особенно в период после закрытия пунктов захоронения радиоактивных отходов.
Иерархическая структура правовых и нормативных документов, регулирующих отношения в области обращения с радиоактивными отходами, включает:
- Конституцию Российской Федерации;законы Российской Федерации и международные соглашения;указы Президента и постановления Правительства РФ;федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии;документы органов государственного регулирования безопасности;
- стандарты и отраслевые документы.
Современная система норм и правил
Нормативная база, регулирующая деятельность по обращению с РАО, включает документы, связанные с регулированием технических и организационно-административных аспектов обеспечения безопасности (например, НП-058-04), а также санитарно-эпидемиологические правила и нормативы, устанавливающие соответсвующие требования в отношении допустимого воздействия излучений на персонал и население (ОСПОРБ-99, СПОРО-2002 и другие).
Первые из них вводятся в действие Ростехнадзором. Так, в 2004 году службой разработан документ «Безопасность при обращении с радиоактивными отходами. Общие положения» (НП-058-04). В его основе – положения нормативно-правовых актов Российской Федерации, Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, а также рекомендации МАГАТЭ. Документ устанавливает общие цели и принципы, а также общие требования к обеспечению безопасности при обращении с РАО. В соответствии с ним, при обращении с отходами должны соблюдаться следующие основные принципы: обеспечение приемлемого уровня защищенности персонала, населения и окружающей среды; учет взаимосвязи между стадиями образования РАО и обращением с ними; защита будущих поколений; контроль за образованием и накоплением отходов; предотвращение радиационных аварий, а в случае их возникновения – принятие мер для ослабления последствий.
В 2005 году введен в действие документ «Захоронение радиоактивных отходов. Принципы, критерии и основные требования безопасности» (НП-055-04). Он регламентирует как приповерхностное захоронение РАО, так и размещение их в глубоких геологических формациях. Целью обеспечения безопасности при захоронении отходов является их надежная изоляция, обеспечивающая радиационную безопасность человека и окружающей среды на весь период потенциальной опасности РАО. Для достижения этого должны соблюдаться принципы оптимизации (поддержания радиационного воздействия на самом низком уровне, которого возможно достичь); многобарьерности (обеспечения долговременной безопасности захоронения РАО с помощью системы барьеров); защиты будущих поколений (уровни облучения будущих поколений, обусловленные захоронением РАО, не должны превышать допустимые уровни, установленные действующими нормативными документами); невозложения чрезмерного бремени на будущие поколения.
Кроме того, Ростехнадзором (Госатомнадзором России) проводится разработка руководств по безопасности, часть которых утверждена и введена в действие. В их числе «Рекомендации по установлению критериев приемлемости кондиционированных радиоактивных отходов для их хранения и захоронения» (РБ-023-02), «Оценка безопасности приповерхностных хранилищ радиоактивных отходов» (РБ-011-2000), «Требования к программе обеспечения качества при обращении с радиоактивными отходами» (РБ-003-98), «Состав и содержание отчета по обоснованию безопасности пунктов временного хранения радиоактивных отходов, образующихся при добыче, переработке и использовании полезных ископаемых» (РБ-035-05) и другие.
Один из вопросов, определяющих практику обращения с РАО и аспекты обеспечения безопасности – классификация радиоактивных отходов. В соответствии с ОСПОРБ-99, жидкие и твердые РАО по удельной активности подразделяются на 3 категории - низкоактивные (НАО), среднеактивные (САО) и высокоактивные (ВАО). Данная классификация сформировалась в то время, когда обеспечение безопасности при обращении с отходами, в основном, сводилось к защите персонала от прямого воздействия ионизирующего излучения, а вопросам долговременной оценки безопасности при захоронении РАО не уделялось должного внимания. Между тем, сегодня захоронение признается неотъемлемой (и важнейшей) стадией обращения с отходами. На это указано в Объединенной конвенции и рекомендациях МАГАТЭ. Статья 47 федерального закона «Об использовании атомной энергии» определяет хранение РАО как этап их подготовки к переработке или захоронению.
В последнее время приняты попытки установления критериев классификации отходов по способу их захоронения. Так, нормативным документом НП-055-04 установлено максимальное содержание в РАО некоторых радионуклидов, допустимое для приповерхностного захоронения отходов. Содержание долгоживущих трансурановых радионуклидов, например, не должно превышать 370 Бк/г в среднем по захоронению и 3700 Бк/г для отдельных упаковок с РАО. Дальнейшее совершенствование существующей классификации может быть достигнуто, например, путем выделения подкатегории «долгоживущих САО» с содержанием долгоживущих радионуклидов более 370 Бк/г, которые подлежат захоронению в глубокие геологические формации.
Таким образом, для совершенствования нормативно-правовой базы обращения с РАО неоходимо, в первую очередь, принятие федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами». Кроме того, необходима дальнейшая разработка нормативных документов для создания всеобъемлющей системы нормативных требований в области обращения с РАО, в том числе совершенствование существующей в России классификации РАО в целях учета завершающего этапа обращения с отходами – захоронения.
Сосредоточение нормотворческой деятельности в органах государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (Ростехнадзоре, Федеральном медико-биологическом агентстве и Роспотребнадзоре), а также разграничение полномочий этих регулирующих органов позволяет упорядочить и оптимизировать систему норм и правил в области обращения с радиоактивными отходами.
В Российской Федерации разработана Концепция формирования структуры системы нормативных документов, регламентирующих обеспечение безопасности при обращении с радиоактивными отходами. Этот документ был одобрен Минатомом России и Госкомэкологией РФ, утвержден и введен в действие постановлением Госатомнадзора России № 8 от 05.11.1997 и постановлением Министерства здравоохранения России № 2 от 15.01.1998. Концепция предусматривает создание в рамках системы нормативных документов трех иерархических уровней. «Основы безопасности» должны содержать общие цели, фундаментальные принципы и требования безопасности, «Требования обеспечения безопасности» – требования, соблюдение которых позволит обеспечить безопасность отдельных видов деятельности, «Руководства по обеспечению безопасности» – рекомендации по способам и методам реализации требований обеспечения безопасности.
