28 февраля 2014

Совершенствование правовых условий функционирования Госкорпорации «Росатом»

Atomic-Energy.ru

В силу многих обстоятельств формирование правовых условий функционирования атомной энергетики и промышленности России зачастую происходило вне связи с ее становлением и развитием. В СССР атомная отрасль долгое время функционировала в режиме закрытых решений (на уровне руководства страны и ведомств) и находилась за рамками законодательного регулирования. Последовавшая после этого периода смена экономического строя, которая привела к принципиальным изменениям условий хозяйствования во всех сферах деятельности, поставила сложные задачи формирования законодательства в области использования атомной энергии – атомного права.   

На международном уровне формирование правовых рамок обеспечения безопасности деятельности в области использования атомной энергии происходило и происходит эволюционным путем с учетом как лучших практик, так и ошибок, совершенных в различных странах. Аккумулирует и обобщает результаты этой деятельности МАГАТЭ, реализующее свои функции в виде многочисленных документов рекомендательного характера (стандартов безопасности), а также международных конвенций, требования которых становятся обязательными для ратифицировавших их стран. Национальные законодательства других стран динамично адаптировались к требованиям и рекомендациям МАГАТЭ по мере их появления. России же приходится это делать в существенно более сжатые сроки. Различие еще и в том, что за рубежом атомная энергетика изначально действует в конкурентной рыночной среде и в привычных для бизнеса организационно-правовых формах.

Становление законодательства Российской Федерации в области использования атомной энергии и государственного регулирования безопасности пришлось на непростой период 1990-х годов. Только в 1995 году был принят Федеральный закон от 21.11.1995 №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», который до настоящего времени является основным законодательным актом, регулирующим правовые отношения в данной области, а в 1996 году – Федеральный закон от 09.01.1996 №3-Ф3 «О радиационной безопасности населения», в котором определялись принципы и требования к ее обеспечению.

Оба законодательных акта были приняты в постчернобыльский период, поэтому в них закономерно был сделан упор не только на взаимодействие оператора и органа регулирования, но и на государственные механизмы управления. Нацеленность на установление высокой планки безопасности путем введения механизмов государственного управления и регулирования безопасности, а также надзора и контроля была основополагающей. Обратной стороной такого подхода стало то, что в ряде случаев требования по обеспечению безопасности стали заведомо избыточными, в частности, при применении радиационных источников, содержащих радиоактивные вещества в малых количествах и используемых в науке, промышленности, геологии, медицине.

Фактически все многообразие видов деятельности в области использования атомной энергии было подчинено единому механизму регулирования. Эта ситуация сохраняется до настоящего времени. Так, закон «О радиационной безопасности населения» устанавливает общие и максимально жесткие требования для любых организаций, осуществляющих деятельность с использованием радиационных источников безотносительно потенциальной опасности применяемых установок.

Если в мировой практике отношения между государством и оператором АЭС изначально основывались на определении обязательств оператора по заключительным стадиям жизненного цикла объектов использования атомной энергии, то в России длительное время действовали плановые принципы хозяйствования, в условиях которых государство одновременно брало ответственность и за регулирование вопросов безопасности, и за конечные стадии жизненного цикла.

В 1990-х годах оно не решилось жестко возложить бремя ответственности за этот этап на скудно финансируемую, но чрезвычайно ценную отрасль. Нормы федерального закона №170-ФЗ носили рекомендательный характер. Положения Федерального закона от 03.04.1996 №29-ФЗ «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов» имели ярко выраженный характер помощи отрасли, которая одновременно решала задачи утилизации ядерного оружия и сохранения ядерного оружейного комплекса, обеспечения безопасности большого количества ставших ненужными ядерно и радиационно опасных объектов, а также генерации электроэнергии и сохранения потенциала в области ядерных технологий.

Реализация законодательства в области использования атомной энергии и регулирования безопасности осуществлялись в динамично изменяющихся условиях, обусловленных необходимостью решения задач государственного строительства и формированием рыночных механизмов в экономике страны.

Новой вехой в области регулирования безопасности стал 2002 год, когда был принят Федеральный закон от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании». На протяжении нескольких лет шли оживленные дискуссии по поводу возможности применения минимальных требований безопасности к объектам использования атомной энергии. В итоге в статью 5 закона были внесены изменения, касающиеся особенностей технического регулирования в области использования атомной энергии и сохраняющие прежний порядок установления требований по обеспечению ядерной и радиационной безопасности.

Сформировалась ситуация неопределенности приоритета применяемых требований, которая до настоящего времени не разрешена, и той же коллизии: когда чрезмерный инструментарий сопровождается нехваткой нужных правовых механизмов, прежде всего, в отношении обеспечения реализации заключительной стадии жизненного цикла.

В связи с новой государственной политикой России в атомной сфере модернизация законодательства стала просто необходимой. Первым ее шагом стала программа «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007-2010 годы и на перспективу до 2015 года». Для обеспечения реального «второго старта» атомной отрасли потребовались совсем иные правовые условия. Они были сформированы принятием в 2007 году двух законов, задавших вектор структурных изменений и определивших формирование новых хозяйственных условий ее развития.

Для установления общих правил и требований к проводимым структурным изменениям с учетом особенностей атомного энергопромышленного комплекса принят Федеральный закон от 05.02.2007 №13-Ф3 «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этим законом определены основные принципы государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса, среди которых можно отметить «создание условий для обеспечения безубыточности, а также прибыльности функционирования организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии».

Федеральным законом от 01.12.2007 №317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» была создана Госкорпорация «Росатом», фактически ставшая правопреемником Федерального агентства по использованию атомной энергии. Полномочия упраздненного Федерального агентства по атомной энергии были переданы ей в марте 2008 года.

В соответствии с законом №317-ФЗ Госкорпорация «Росатом» является органом управления в области использования атомной энергии и уполномочена проводить государственную политику в этой области в интересах Российской Федерации. Вместе с тем, это некоммерческая организация, наделенная функциями управления деятельностью ее организаций на национальном и мировом ядерных рынках. Соблюдение баланса этих двух направлений с целью повышения общей эффективности деятельности закономерно стало одним из обязательных условий дальнейшей нормотворческой работы.

В соответствии с законом, находящееся в государственной собственности имущество было передано госкорпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации. Это была одновременно и рутинная работа, и сложнейшая в организационно-управленческом и юридическом плане задача.

Ряд предприятий гражданской атомной энергетики к тому времени уже был преобразован в ОАО и вошел в вертикально интегрированный холдинг ОАО «Атомэнергопром», объединивший весь технологический цикл от добычи урана до выработки электроэнергии. ФГУП же только готовились к акционированию, и многие из них имели серьезные проблемы в виде неоформленных имущественных прав, в том числе на землю.

Объем работ, выполненный в 2008-2010 годах, позволил госкорпорации не только сформировать новую структуру компаний гражданской части отрасли, но и проводить единую политику в сфере финансов, корпоративного управления, работы с персоналом.

Параллельно велась масштабная работа в области ядерной и радиационной безопасности. За 65 лет функционирования атомной отрасли скопилось множество отложенных решений вопросов, возникших, в основном, в результате реализации оборонных программ. Это большие объемы накопленных радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива, потребности в выводе из эксплуатации значительного количества остановленных ядерно и радиационно опасных объектов.

Необходимо было создать правовые основы новой практики, исключающей перекладывание проблем на следующие поколения. Все это стало базовой предпосылкой для формирования нового законодательства, регулирующего заключительные стадии жизненного цикла объектов использования атомной энергии.

Принятие Федерального закона от 11.07.2011 №190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» открывает качественно новый этап и в развитии атомной отрасли, и в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности. В документе прописаны процедуры администрирования как уже имеющихся, так и образующихся материалов. В отношении вновь образующихся РАО предполагается жесткая дисциплина – как в финансовом, так и в технологическом плане. Закон устанавливает полную финансовую ответственность производителей за обращение с РАО, в том числе захоронение. Эпоха неопределенности закончилась, наступило время решения накопленных проблем и цивилизованного обращения со вновь образующимися отходами. Вся дальнейшая деятельность по обращению с РАО будет вестись в рамках создаваемой, согласно федеральному закону №190-ФЗ, Единой государственной системы обращения с РАО. Полномочиями органа государственного управления в области обращения с РАО закон наделил Госкорпорацию «Росатом».

После назначения национального оператора предстоит определить тарифы на прием отходов на захоронение, а также, что не менее важно, создать инфраструктуру по обращению с РАО. Учитывая масштабность предстоящих работ, законом предусмотрено поэтапное создание Единой государственной системы обращения с РАО.

Реализация норм федерального закона №190-ФЗ требует создания подзаконных актов различного уровня для обеспечения его надлежащего исполнения. В настоящее время ведется работа по созданию системы таких документов. Готовить, обсуждать, принимать нормативные акты и разворачивать практическую деятельность придется практически одновременно. Таким образом, одно из важнейших направлений дальнейшей работы Госкорпорации «Росатом» в области совершенствования правовых условий уже предопределено.

Работа над проектами федеральных законов позволила также выявить и проанализировать ряд актуальных проблем, связанных с правовым обеспечением регулирования безопасности и ранее казавшихся не столь очевидными. Это касается разграничения полномочий и ответственности различных ведомств, устранения имеющихся «пробелов», а также несоответствий между различными нормативными актами. Правовое обеспечение регулирования безопасности должно быть четко отлаженным механизмом, который не допускает задержек или остановок. Для обеспечения этого в госкорпорации проведена работа над законопроектом, призванным внести изменения в некоторые законодательные акты по вопросам безопасности при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии. Одним из примеров предлагаемых изменений может служить устранение избыточных процедур регулирования безопасности в отношении отдельных видов использования атомной энергии, при осуществлении которых используют радиоактивные вещества в сверхмалых количествах, а сами работы и применяемые при их выполнении радиационные источники характеризуются высоким уровнем безопасности. В качестве другого примера можно привести законодательное оформление практики «одного окна», то есть четкое разграничение полномочий органов регулирования безопасности в области использования атомной энергии в отношении подконтрольных им организаций.

Объем нормативно-правовой работы в рамках госкорпорации можно охарактеризовать большим количеством правовых актов, разработанных и принятых по инициативе Госкорпорации «Росатом», направленных на решение задач развития атомной отрасли. При этом нельзя сказать, что все проблемы решены. Жизнь показывает, что принятые законы, задав необходимый вектор развития, нуждаются в определенных корректировках.

Атомная энергетика и промышленность России – это мощный производственно-технологический комплекс, объединяющий более 400 предприятий и организаций, на долю которого приходится почти половина мирового рынка обогащения урана и 17% рынка ядерного топлива. Сегодня стоит задача укрепления лидерских позиций за счет интенсивного развития инновационных технологий.

Интенсивное развитие отрасли требует адекватного правового регулирования.

Автор

Ельфимова Татьяна Леонидовна, к.х.н.,
заместитель генерального директора Госкорпорации «Росатом»