Развитие системы управления ФЦП «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года»

Статьи

21 марта 2014

Федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» (ФЦП ЯРБ) предоставляет возможность расходовать значительные средства федерального бюджета на решение первоочередных проблем «ядерного наследия», возлагая при этом серьезные обязательства на государственного заказчика-координатора и исполнителей проектов.

Особенности управления федеральными целевыми программами

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации достаточно жестко регламентирует требования к государственному заказчику, режим годового финансирования, отчетность и ответственность, а также внесение изменений в программу.

Единственным инструментом оценки результатов реализации ФЦП считаются целевые индикаторы и показатели программы. Если они не будут достигнуты в предусмотренный программой срок, Минэкономразвития России может вносить в Правительство Российской Федерации самые различные предложения – от корректировки целей и срока реализации ФЦП и ее мероприятий до изменения государственного заказчика или сокращения финансирования программы за счет средств федерального бюджета. В крайних случаях предусмотрены досрочное прекращение реализации программы и дисциплинарная ответственность ее руководителя.

Руководитель программы отвечает за ее реализацию и конечные результаты, рациональное использование выделяемых финансовых средств, определяет формы и методы управления ФЦП.

Государственный заказчик должен сообщать обо всех финансовых затратах на реализацию программы в Министерство экономического развития Российской Федерации и Военно-промышленную комиссию при Правительстве Российской Федерации. Практически все решения, касающиеся изменения мероприятий ФЦП, требуют качественного обоснования для согласования с этими ведомствами, одобрения Минфина России, а на завершающей стадии – утверждения Правительством Российской Федерации.

Государственные заказчики с учетом хода реализации ФЦП в текущем году уточняют объем средств, необходимых в следующем финансовом году, и представляют соответствующие предложения в Министерство экономического развития Российской Федерации, Военно-промышленную комиссию при Правительстве Российской Федерации и субъектам бюджетного планирования. Минэкономразвития России совместно с комиссией и государственными заказчиками готовят и направляет в Министерство финансов России предложения по перечню ФЦП, предлагаемых к финансированию за счет федерального бюджета в очередном финансовом году и на плановый период, а также по объемам финансирования.

На следующем этапе Минэкономразвития России и Минфин России с участием Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации на основе уточненных параметров ФЦП, с учетом хода их выполнения, привлечения средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, а также предельных сумм, планируемых на реализацию ФЦП, определяют объемы капитальных вложений, расходы на НИОКР и прочие нужды, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

От государственного заказчика может потребоваться дополнительное привлечение внебюджетных средств. Он, в частности, должен разработать дополнительные меры по привлечению средств субъектов федерации и иных источников для реализации мероприятий программы в установленные сроки при сокращении объемов бюджетного финансирования по сравнению с предусмотренными. Если такие меры не приняты, Минэкономразвития России может подготовить и внести в Правительство Российской Федерации предложения о целесообразности дальнейшей реализации отдельных мероприятий программы.

Государственные заказчики ФЦП ежеквартально (ежегодно), до конца месяца, следующего за отчетным периодом, направляют в Минэкономразвития России, Минфин России, Военно-промышленную комиссию при Правительстве Российской Федерации, а также в Минобрнауки России (по НИОКР гражданского назначения) доклады о ходе работ по реализации программ и эффективности использования финансовых средств.

Ледокол «Арктика» и судно для перевозки ОЯТ и РАО «Россита»

Строительство судна-контейнеровоза для РАО и ОЯТ

Руководство ФЦП ЯРБ

Федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» имеет ряд особенностей, которые предъявляют дополнительные требования к системе управления. Наиболее значимые следующие:

значительное число государственных заказчиков мероприятий программы (9), с которыми необходимо согласовывать любые изменения в ФЦП;
большое количество мероприятий (более 300) и «адресность» многих из них;
обязательное привлечение средств субъектов Российской Федерации и иных источников финансирования, что предполагает координацию между Госкорпорацией «Росатом» (заказчиком-координатором) и субъектами Российской Федерации, а также организациями-донорами;
отсутствие четкого экономического показателя реализации программы и, как следствие, наличие специальных индикаторов и показателей.

Сегодня основные элементы управления сосредоточены в Дирекции по ядерной и радиационной безопасности Госкорпорации «Росатом» – проектных офисах по видам деятельности (РАО, ОЯТ, ВЭ, АПЛ) и Управлении реализации программ ЯРБ. Проектные офисы ответственны за постановку технических требований к результатам мероприятий и их увязку с планами создания соответствующих систем по завершающим стадиям жизненного цикла ядерных объектов. Управление реализации программ ЯРБ обеспечивает планирование и формирование бюджетной заявки на очередной финансовый год и плановый период, осуществляет мониторинг реализации мероприятий, подготовку более 10 видов отчетности, корректировку ФЦП по предложениям проектных офисов, взаимодействие со всеми федеральными органами исполнительной власти, привлечение средств резервов и специальных резервных фондов Госкорпорации «Росатом».

Согласно новому положению об управлении ФЦП, координация деятельности государственных заказчиков, в основном, осуществляется посредством проведения межведомственных совещаний уполномоченных представителей заказчиков. Первый опыт проведения таких совещаний на этапе корректировки программы в 2012 году показал свою эффективность.

Пульт управления энергоблоком БиАЭС

Изменения в управлении программой

Из прошедших в последние годы изменений в управлении мероприятиями ФЦП ЯРБ наиболее важны следующие.

Во-первых, произошел переход от преимущественно годового к среднесрочному планированию работ. Переход на формирование трехлетнего бюджета потребовал от системы управления программой определения результатов мероприятий на такой же период. Данное обстоятельство, а также громоздкость обязательных конкурсных процедур стимулировали расширение горизонта планирования работ и услуг по контрактам. При этом уточнение работ текущего года осуществлялось через подписание дополнительных соглашений к контрактам. До 2012 года работы по многолетним контрактам уточнялись только на текущий год. Начиная с 2012 года, в рамках дополнительных соглашений уточняются все работы государственного контракта. Это позволило уточнить конечные результаты по заключенным контрактам и более обоснованно подойти к определению требований к новым работам.

Во-вторых, из-за уменьшения объемов финансирования программы в 2009-2012 годах на 2,1, 4,0, 1,3 и 1,6 млрд рублей соответственно сроки завершения многих мероприятий были увеличены, другие проекты не смогли начаться в первоначально установленные сроки. Поэтому в текущем году акцент перенесен не на развертывание работ по новым проектам, а на определение конечных состояний мероприятий при заданном графике их финансирования в 2012-2015 годах. Результатом этой деятельности стали подготовленные организациями совместно с проектными офисами паспорта мероприятий, которые легли в основу подготовки последней (пятой) корректировки программы. Она учитывает следующие существенные обстоятельства:

формируемый бюджет Российской Федерации на 2013-2015 годы полностью покрывает сроки реализации программы и требует ликвидации «отложенных решений»;
принятый в 2011 году закон об обращении с РАО (190-ФЗ) предусматривает ограничение сроков и объемов хранения РАО и переход к практике их захоронения, что привело к необходимости пересмотра многих мероприятий;
проведенные в рамках ФЦП исследования и проектно-изыскательские работы позволили уточнить содержание и стоимость мероприятий (так, стоимость строительства ОДЦ на ФГУП «ГХК» увеличилась более чем в два раза, реконструкции полигона по захоронению твердых радиоактивных отходов ОАО «Машиностроительный завод» – в полтора раза);
состояние некоторых ЯРОО требует дополнительных мер, первоначально не предусмотренных в программе (завершение вывода из эксплуатации корпуса «Б» в ОАО «ВНИИНМ», вывоз ОЯТ из здания 177 ОАО «НИИАР» и здания 125 ГНЦ РФ – ФЭИ с последующей ликвидацией хранилищ, реабилитация территорий ОАО «Мосрентген» и Вольгинского поля и т.д.).

Корректировка охватывает более 50% мероприятий и приводит к изменению отдельных показателей и индикаторов программы.

Вследствие принятия закона 190-ФЗ показатель «Ввод в эксплуатацию мощностей хранилищ радиоактивных отходов» уменьшился с 165 тыс. м³ до 149 тыс. м³. Однако за счет оптимизации работ по другим мероприятиям удалось увеличить значения показателей «Ликвидация ядерно и радиационно опасных объектов» и «Проведение инвентаризации ядерно и радиационно опасных объектов» соответственно на 5 и 40 единиц, не ухудшить значения других показателей и тем самым запланировать полное достижение основной цели программы. В целом выполнение ФЦП ЯРБ обеспечит решение около 11% объема проблем «ядерного наследия».

В-третьих, доля внебюджетных источников финансирования программы составляет 9,7% и она будет расти (по варианту корректировки – до 12,7%). Поэтому Госкорпорация «Росатом» уделяет особое внимание совершенствованию методов управления внебюджетными средствами – это, в основном, средства специальных резервных фондов Госкорпорации «Росатом» (25,6% в 2011 году), организаций (30,2%) и их резервов (41,5%), международной технической помощи (2,7%). Обновлены и уточнены соглашения с субъектами Российской Федерации, финансирующими мероприятия программы (0,9%), налажена устойчивая «обратная связь».

В-четвертых, получили дальнейшее развитие методы проектного управления. По всем государственным контрактам с 2012 года в качестве обязательного приложения введены сетевые графики. Идет мониторинг ключевых событий на уровне заказчиков-застройщиков и Дирекции по ядерной и радиационной безопасности, что позволяет более объективно отражать ход выполнения работ и принимать своевременные управленческие решения.

В первой половине 2012 года Госкорпорацией «Росатом» было заключено новых или пролонгировано действующих государственных контрактов на общую сумму 11,3 млрд рублей (79,3% от годового объема), в том числе по капитальным вложениям – 8,5 млрд рублей (88,8%), НИОКР – 0,6 млрд рублей (79,4%). Новые контракты заключаются в основном на два года и более. Незаключенные контракты (инвестиционные соглашения) находятся на заключительных стадиях оформления и будут подписаны в ближайшее время.

Билибинская АЭС

Оценка эффективности управления

В целом, можно говорить о высокой эффективности руководства Федеральной целевой программой «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года». Это подтверждается следующими объективными факторами.
Несмотря на существенное сокращение объемов бюджетного финансирования программы в 2008-2012 годах на 9,0 млрд рублей и неполное восстановление финансирования в 2013-2015 годах (1,5 млрд рублей неиндексированных бюджетных средств) основная цель программы будет достигнута.

Сроки утверждения ежегодных корректировок программы имеют положительную динамику и изменялись с декабря (2008, 2009 годы) до августа (2011 год).

Сокращаются сроки заключения государственных контрактов на работы, финансируемые из федерального бюджета, и договоров, оплачиваемых из внебюджетных источников.

В течение всего периода реализации программы сроки представления докладов о ходе работ и эффективности использования финансовых средств не нарушались.

Система управления программой обеспечивает своевременное и качественное формирование отчетности по другим инструментам государственного регулирования, ориентированным на конечные результаты (Программа деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009-2015 годы), карта проекта «Развитие атомного энергопромышленного комплекса»).