Единый отраслевой стандарт закупок неоднократно подвергался критике отраслевыми экспертами, а ведь именно он позволяет проводить эффективные закупки как в России, так и за рубежом. Смог бы Росатом добиться таких результатов на международном рынке, работая по 44-ФЗ без положения о закупках Росатома, а также о роли общественного контроля «Стране Росатом» рассказал директор по закупкам Росатома Роман Зимонас.
- Расскажите о результатах работы системы закупок в 2014 году. Сколько закупок за счет федеральных и собственных средств было проведено? Какой экономии удалось достичь?
- В 2014 году размещено и проведено 37 тыс. конкурентных процедур закупки за счет собственных средств организаций Росатома на общую сумму 432 млрд рублей. Экономический эффект составил 17,1 млрд рублей. Годовая программа закупок за счет средств федерального бюджета исполнена на 100 %. Конкурентные закупки были размещены и проведены по 806 лотам на общую сумму 125,4 млрд рублей. В результате проведения конкурентных процедур экономический эффект составил 2,4 млрд рублей.
В наступившем году планируется провести конкурентные закупки на сумму 849 млрд рублей (по собственным средствам - 833 млрд, за счет федеральных средств - 16 млрд).
- Понятно, что система закупок совершенствуется, но бесконечно снижать стоимость продукции только за счет конкуренции и расчета НМЦ невозможно. Скажите, на каком этапе сейчас находится оптимизация системы материально-технического обеспечения в госкорпорации?
- Мы потратили много сил, чтобы сделать нашу систему закупок открытой, понятной и прозрачной: научились взаимодействовать с рынком и поставщиками, достигать прямых экономических эффектов с помощью конкуренции. Общая же экономия за те шесть лет, что мы развиваем конкурентные закупки, превысила 125 млрд рублей. Оптимизация системы материально-технического обеспечения – это следующий шаг. И неотъемлемая его часть - внедрение категорийного управления. Проект в первую очередь касается укрупнения заказов, перехода на трехлетнее планирование потребностей и снижения неэффективных запасов на складах.
В 2014 году категорийное управление было внедрено на 48 предприятиях Росатома. Уже сегодня разработаны и утверждены категорийные стратегии закупок на сумму 160 млрд рублей, уже проведены конкурентные процедуры на 78 млрд.
- Механизм укрупнения заказов уже внедрен?
- Укрупнение, или объединение заказа - один из элементов категорийного управления материально-техническим обеспечением. Его мы начали внедрять в прошлом году во всех дивизионах. Количество долгосрочных договоров, заключенных с предприятиями, внедряющими категорийное управление, неразрывно связано с качеством планирования их потребностей. Суммы долгосрочных договоров дивизионов на ряд продуктов варьируются от нескольких десятков миллионов до нескольких миллиардов рублей, срок действия - от года до трех. Экономический эффект по ним составляет 10-30% по сравнению с ценами закупок предыдущих периодов.
Один из инструментов повышения эффективности системы закупок, который мы пробуем, – выбор нескольких победителей в конкурсе. При укрупнении заказов появляется возможность достичь дополнительной экономии, но возрастает риск неисполнения договора. Заключение договора с двумя победителями минимизирует этот риск. Например, при закупке труб для парогенератора в машиностроительном дивизионе были выбраны два победителя, оба непосредственные изготовители. Одному досталось 70% объема, второму – 30%. При этом мы добились снижения стоимости метра трубы на 6%. А общая экономия составила около 60 млн рублей.
- Вы неоднократно говорили о перспективах трехлетнего планирования. Как этот механизм работает?
- Долгосрочное планирование внедряется при закупках оборудования длительного цикла изготовления. Решение о формировании трехлетних планов было принято в конце сентября прошлого года. Уже сформированы потребности отраслевых заказчиков до 2020 года, и в Дирекции единого заказа оборудования для АЭС подготовлен план закупок на 2015 - 2017 годы. Главные заказчики оборудования длительного цикла изготовления – Объединенная компания «НИАЭП» – «АСЭ», АЭП, «Атомпроект». В основу долгосрочных планов легла информация структурных подразделений и организаций, ответственных за строительство и ремонт АЭС, - директивные графики и дорожные карты сооружения, планы поставок при осуществлении сервиса, ремонта, продления эксплуатации и модернизации АЭС.
Долгосрочное планирование позволит снизить количество закупочных процедур, оптимизировать расходы на организацию закупок, получить дополнительную экономию за счет фиксирования цен на оборудование, снизить риски обжалования закупок и сократить сроки поставок. Стабильная загрузка позволит поставщикам оптимизировать накладные расходы и повысить качество оборудования. Так что здесь мы тоже выигрываем.
- 99% закупок предприятий атомной отрасли осуществляется через электронные торговые площадки. Раньше торги «Росатома» проходили на трех независимых площадках, но в конце прошлого года был объявлен новый отбор операторов. С чем это связано?
- Отбор электронных торговых площадок проводится для повышения уровня информационной безопасности и улучшения качества обслуживания участников торгов. Предполагается выбрать три площадки. Они должны отвечать законодательным нормам РФ в области закупочной деятельности и требованиям «Росатома», а также быть удобными для участников закупочных процедур. Прием заявок операторов завершился 24 февраля, но пришлось дозапрашивать информацию. Подано пять заявок, итоги подведем в ближайшее время.
- Постановление правительства обязывает госкомпании открыть доступ к своим заказам для малого и среднего бизнеса. Какая доля закупок в 2015 году придется на малый и средний бизнес в Росатоме?
- Мы заинтересованы в надежных и ответственных поставщиках - как крупных предприятий и строительных компаний, так и представителей малого и среднего бизнеса. В 2014 году доля малого и среднего бизнеса составила 13 % от общего объема закупок атомной отрасли, было заключено 19 314 договоров на сумму более 70 млрд рублей. В этом году предприятия госкорпорации планируют приобрести у организаций малого и среднего бизнеса продукцию на 94,86 млрд рублей, это 18 % всех закупок в отрасли.
Работа по привлечению малого и среднего бизнеса продолжается. В прошлом году реализованы решения, направленные на развитие взаимодействия с небольшими компаниями. Среди принятых мер: снятие финансовых барьеров, организация работы совещательного органа, который рассматривает проблемные вопросы участия таких организаций в закупках, типизация закупочной документации, публикация на сайте Росатома перечня продукции для закупки только у компаний малого и среднего бизнеса. Кроме того, для МСП упрощены процедуры закупок, изменены критерии отбора при проведении закупок, в которых участвуют только субъекты МСП.
Для повышения информированности поставщиков с 2013 года мы проводим региональные форумы. В 2014 году они проходили во Владимире, Смоленске, Красноярске, Чите и Екатеринбурге. Мы намерены и дальше проводить подобные мероприятия, а также готовы запустить специальные обучающие программы в регионах.
- С января 2014 года начал действовать новый федеральный закон о закупках. Расскажите о результатах работы по ФЗ-44.
- Прошлый год стал новой страницей для системы госзакупок. 44-ФЗ был существенно доработан. Росатом занимает активную позицию в реализации мер, направленных на развитие контрактной системы и ускорение процессов адаптации рынка, чтобы мы могли в полной мере увидеть экономический эффект от нового закона и пользоваться возможностями, которые он предоставляет.
Спустя год работы по новому закону можно сказать, что 44-ФЗ дает результат. Например, теперь банковские гарантии, которые представляют участники торгов, должны содержаться в одном реестре. Исключена возможность предоставления липовых или недействительных документов. Такие случаи при старом законе, 94-ФЗ, были нередкими. Приходилось проделывать большую оперативную работу, чтобы их выявить. Подобная практика контрагентов приводила к жалобам в ФАС и спорам в суде. Теперь проблема решена.
Кроме того, 44-ФЗ с 2016 года вводит обязательное трехлетнее планирование госзакупок и контроль их исполнения, а Росатом перешел на трехлетнее планирование еще в прошлом году. Благодаря переходу на новые правила задолго до вступления в силу закона Госкорпорация плавно, почти безболезненно адаптируется к 44-ФЗ.
- На форуме активно обсуждалась роль и место общественного контроля в госзакупках. Что вы можете сказать об общественном контроле в атомной отрасли?
- Важно понимать, что общественный контроль строительства школ, детских садов и парков – это один вопрос. Строительство ледоколов, утилизация подводных лодок, переработка ОЯТ – это вопрос другого уровня. Далеко не каждый представитель общественности в нем компетентен. Если говорить о практике общественных обсуждений при закупках в Росатоме, то пока мы не видим эффекта от нее. В 2014 – 2015 годах были проведены общественные обсуждения пяти закупок, начальная максимальная цена контракта которых превышает 1 млрд рублей. По результатам можно сказать, что общественный контроль носил номинальный характер - очень низкая активность общественности. Если кто-то и проявляет интерес, то в основном это недобросовестные поставщики.
Мы поддерживаем идею общественного контроля, но он должен работать на интересы компаний и государства, а не превращаться в инструмент воздействия для недобросовестных поставщиков.
- Можно ли говорить о непредвзятом отношении общественных контролеров к госзакупкам?
- Надеяться на объективность и беспристрастность общественных контролеров пока сложно. Другое дело, если речь идет о коллегиальном решении экспертного сообщества – специалистов, представляющих органы власти, профессиональные объединения, СМИ и общественные организации. Общественный контроль должен проходить через призму экспертной оценки. Нужна организация, которая будет рассматривать предложения общественности и общественных организаций и принимать решения о необходимости рекомендовать эти предложения для реализации компаниям или для внесения изменений в законодательство, ФЦП и так далее.
Хороший пример - Совет по повышению прозрачности деятельности Госкорпорации. В него входят представители Минэкономразвития, ФАС, МВД, ФСТ, ТПП, комитета Госдумы по энергетике, СРО НП «Союзатомстрой», Национального антикоррупционного комитета, представители СМИ и центра антикоррупционных исследований «Трансперенси Интернешнл – Россия». На заседаниях совета рассматриваются предложения и рекомендации по оптимизации закупочной деятельности и минимизации коррупционных рисков в сфере закупочных процедур, а также принимают решения об их целесообразности. На основании таких решений вносятся изменения в систему управления закупочной деятельностью. За время работы совета рассмотрено 27 предложений, восемь из которых приняты к реализации.
- В который раз на форуме поднимается вопрос о полном переходе закупок госкомпаний с 223-ФЗ на 44-ФЗ. Как вы считаете, такое вообще возможно?
- Сегодня 44-ФЗ не должен и не может заменить 223-ФЗ. Атомная отрасль имеет особенности в силу отраслевой специфики, задач по обеспечению безопасности, инновационности и наукоемкости. 223-ФЗ позволяет учитывать это в закупочной деятельности. Как закупить, например, парогенератор по 44-ФЗ, если разработчики документации - «ЗИОМАР» и «Гидропресс», изготовитель самого парогенератора - «ЗиО-Подольск», а корпуса парогенератора – «Петрозаводскмаш»? Все это предприятия Росатома. Проводя закупку по 44-ФЗ, сохранить этот заказ внутри отрасли было бы крайне сложно.
Кроме того, одно из важнейших направлений деятельности Росатома – зарубежные проекты. В 2014 году для них были проведены конкурентные процедуры на сумму более 144 млрд рублей. План на этот год - уже 407 млрд. Нам нужна гибкая система закупок, которая позволит оперативно разрешать непредвиденные ситуации и учитывать законодательство разных стран. На зарубежных проектах мы часто сталкиваемся с требованием заказчиков не публиковать в открытом доступе информацию о ценах, месте и дате поставки. Подробная информация о закупках дает возможность их конкурентам скорректировать свои предложения. По 223-ФЗ у нас есть возможность не публиковать, а по 44-ФЗ - нет.
Также необходимо учитывать, что деятельность коммерческих организаций изначально направлена на извлечение прибыли и уменьшение издержек производства. Для повышения экономической эффективности закупок мы активно используем такие инструменты, как переторжка и дозапросы, которые не предусмотрены 44-ФЗ. В 2014 году экономический эффект от переторжки в среднем по отрасли составил 2,9 млрд рублей, или 2,6 % НМЦ.
223-ФЗ позволяет оперативно вносить изменения в положение о закупках. У нас есть возможность быстро отреагировать на внешнеэкономические или внутриотраслевые изменения. Нельзя написать один единственный закон, регламентирующий закупки, который будет работать во все времена и во всех ситуациях. Система закупок Росатома с ее принципами открытости и прозрачности показала себя как механизм, позволяющий выбирать качественную продукцию по оптимальным ценам. Закупки - постоянно меняющаяся технологическая система, которая требует развития и совершенствования.
Справка
223-ФЗ - основной нормативно-правовой акт, регламентирующий деятельность автономных учреждений, включая муниципальные. Под действие 223-ФЗ подпадают закупки, которые:
- производятся за счет бюджетных средств целевого назначения;
- финансируются из внебюджетных поступлений, полученных от ведения деятельности, приносящей коммерческую прибыль.
Чтобы деятельность по участию в тендерных процедурах в рамках госзаказа соответствовала требованиям закона № 223-ФЗ, автономному учреждению необходимо:
- разработать положение о закупке (в Росатоме - единой отраслевой стандарт закупок),
- утвердить его наблюдательным советом автономного учреждения.
Эксперты называют 223-ФЗ рамочным, так как предполагается, что основные нормы и правила проведения закупок заказчики определяют в зависимости от индивидуальных производственных особенностей и фиксируют в положении о закупках.
44-ФЗ касается следующих случаев:
- капвложения в объекты федеральной / муниципальной собственности;
- делегирование автономному учреждению полномочий на участие в проведении госзакупок от органа государственной власти (местного самоуправления), который может выступать в закупочной процедуре в качестве государственного/муниципального заказчика.
- Основные преимущества 223-ФЗ по сравнению с 44-ФЗ:
- Список товаров, работ, услуг, которые можно закупать у единственного поставщика, заказчик формирует самостоятельно.
- Заказчик вправе разработать свои способы закупок с уникальным порядком проведения.
- Удобное планирование закупок – план закупок составляется сроком на один год (по общему правилу), может быть изменен по необходимости.
- Можно вносить изменения в проект договора уже после выбора победителя и в уже заключенный договор: продлить сроки, увеличить объем, изменить порядок оплаты и пр.
- По результатам несостоявшейся закупки заказчик не обязан проводить процедуру повторно, не обязан согласовывать ее с контролирующими органами, не обязан привлекать экспертов, можно просто заключить договор с единственным поставщиком.
Цифры
За 6 лет развития системы закупок:
- общий показатель экономии составил 125 млрд руб.;
- объем открытых закупок вырос с 20 млрд до 840 млрд рублей в год;
- объем электронных закупок вырос с 5% до 99%;
- количество постоянных участников закупок выросло с 1000 до 18 000 поставщиков;
- более 5000 закупщиков и поставщиков прошли обучение по работе с закупочной системой Росатома;
- 375 организаций работают по единым правилам и в одной учетной системе.
