16 ноября 2009 года в Комитете по энергетике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации прошло заседание «круглого стола» на тему «Совершенствование законодательства в области использования атомной энергии в современных условиях».
Заседания «круглого стола» по проблемам законодательства в области использования атомной энергии в начале парламентского года уже стали доброй традицией, которая свидетельствует о неизменном внимании, проявляемом законодателями России к инновационному развитию атомной отрасли и обеспечению ее безопасности для человека и окружающей среды. Такие заседания собирают широкий круг депутатов, членов Экспертного совета при Комитете по энергетике Государственной Думы РФ, специалистов и руководящих работников атомной отрасли и других областей. Они дают возможность обменяться различными взглядами на проблемы, возникающие в правовом регулировании отношений в сфере использования атомной энергии, выявить и обсудить пути решения этих проблем, наметить приоритетные направления совершенствования атомного законодательства.
В этом году «круглый стол» проводился непосредственно вслед за оглашением послания Президента РФ Федеральному Собранию, в котором программы развития ядерной энергетики выделены в отдельное направление в рамках модернизационного проекта. Во вступительном слове председатель Комитета по энергетике Госдумы РФ Ю.А. Липатов отметил, что одной из мер для достижения целей этого направления, наряду с научными, техническими и организационными мерами, является создание нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в атомной области, как на международном, так и на национальном уровне.
В последнее время Государственная Дума приняла ряд федеральных законов, регулирующих отношения в области использования атомной энергии, из федерального бюджета выделены значительные ассигнования на выполнение федеральных целевых программ по развитию атомного энергетического комплекса и обеспечение ядерной и радиационной безопасности в РФ. Однако, как подчеркнул Ю.А. Липатов, существует ряд вопросов, не урегулированных законодательно, что и обусловило актуальность проведения данного «круглого стола».
В выступлении заместителя председателя Комитета по энергетике Государственной Думы РФ К.Б. Зайцева были сформулированы основные принципы и направления совершенствования законодательства в области использования атомной энергии.
Одним из основных направлений продолжает оставаться задача формирования и дальнейшего укрепления системы государственных гарантий безопасности при использовании атомной энергии, включая совершенствование механизмов регулирования ядерной, радиационной и физической безопасности, в том числе лицензионных и контрольно-надзорных процедур. При этом, с одной стороны, чтобы не препятствовать эффективному развитию и производственной деятельности атомной промышленности, должны быть законодательно установлены правовые механизмы, обеспечивающие снижение административных барьеров, а с другой стороны необходимо предусмотреть комплексный сбалансированный подход, обеспечивающий гарантированное обеспечение безопасности при снижении административных барьеров. Такой комплексный подход требует не только учета специфики деятельности по использованию атомной энергии в общеотраслевом законодательстве, но и адекватного развития специального законодательства, действующего в этой области. Безусловно, назрел вопрос о пересмотре отдельных положений ФЗ «Об использовании атомной энергии», внесении в него существенных изменений и дополнений, в том числе по указанным выше вопросам.
К.Б. Зайцев высказал убежденность в необходимости принятия нормативно-правовых актов, направленных на исключение дублирования полномочий в деятельности органов государственного регулирования безопасности, гармонизацию их функций с основополагающим принципом МАГАТЭ, снятие избыточных административных барьеров в регулировании и разрешительной деятельности, тормозящих развитие атомной отрасли и создающих предпосылки для коррупции.
Выступление К.Б. Зайцева задало курс дискуссии участников «круглого стола».
Заместитель генерального директора ГК «Росатом» Т.Л. Ельфимова отметила, что законодательство в области использования атомной энергии достаточно разнообразно, но имеет ряд принципиальных положений, которые были созданы, когда в России существовала исключительная федеральная собственность на ядерные материалы и установки. В связи с этим отдельные нормы и положения прописывались только в той мере, как было необходимо для публичного представления работы наших организаций на мировом ядерном рынке. «Но сегодня наша зона влияния, наша доля рынка неукоснительно расширяется, и, соответственно, наши отношения к правилам, нормам и положениям мирового ядерного рынка становятся, очевидно, доминирующими в доработке нашего законодательства», – сказала Т.Л. Ельфимова. Сегодня очевидно, что некоторые из принятых ранее законов начинают препятствовать развитию и гражданскому использованию атомной энергии, поскольку у нас так и остались неурегулированными отношения между федеральными органами исполнительной власти в сфере их конкретных полномочий, и тех функций, которые входят в понятие «управление» (текущая производственная деятельность, системы контроля, надзора, разрешительной документации).
Главной особенностью атомной отрасли является то, что и в условиях рынка государство в полной мере определяет политику во всем производственном цикле использования объектов атомной энергии, прежде всего, ядерных материалов и установок. Подтверждением этому служат законопроекты об обращении с радиоактивными отходами и об обращении с отработавшим ядерным топливом, которые являются нормами государственной политики, формой принятия государственного решения о порядке реализации той или иной технологической операции.
Еще одна проблема – приведение российского законодательства в соответствие с международным. По словам Т.Л. Ельфимовой, это непростая задача, поскольку существуют расхождения в терминологии.
Т.Л. Ельфимова предложила при разработке законодательной базы разделить вопросы ее формирования и актуализации для адекватного соответствия международным нормам и правилам (включая вопросы страхования гражданской ответственности) и вопросы разработки законов по государственному управлению, к которым относятся как нормы ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», так и задачи исключения дублирования функций федеральных органов.
Т.Л. Ельфимова также отметила, что атомная отрасль имеет сегодня де-факто обеспеченность техническими регламентами на уровне СНиПов и стандартов, но на законодательном уровне необходимые технические регламенты отсутствуют. «И может возникнуть проблема, когда от нас с вами потребуют срочно разработать соответствующие акты», – сказала она и предложила уже сегодня «найти короткую траекторию оптимального формирования законодательной и нормативной базы атомной отрасли».
Директор Департамента ядерной и радиационной безопасности, организации лицензионной и разрешительной деятельности ГК «Росатом» А.М. Агапов обратил внимание участников заседания на проблему торможения инновационного использования атомной энергии жесткими административными барьерами. «Причем наибольшие сложности возникают при внедрении новейших ядерных технологий мирового уровня в такие области, как медицина, биология и смежные с ними», - отметил он.
Основное отличие атомных технологий от всех других промышленных видов деятельности в России заключается в том, что в них законодательно введено понятие эксплуатирующей организации и ее ответственности, а также жесточайшее условие государственного управления использованием атомной энергии. Культивируется безопасность, отрасль базируется на высоком профессионализме и чувстве ответственности персонала. И это является основой роста защищенности работников атомной отрасли от травматизма, от всех видов опасностей, включая и радиационную. По этому показателю безопасности атомная отрасль в три раза опережает все другие технологические сферы Российской Федерации.
А.М. Агапов отметил, что административные барьеры, связанные с регулированием безопасности, должны основываться на международных апробированных рекомендациях, согласно которым структуры и ресурсы режима регулирования должны устанавливаться таким образом, чтобы соответствовать потенциальной величине и характеру контролируемой опасности. Он предложил разделить объекты в соответствии с опасностью, которой они обладают, на четыре типа. Первый тип – организации, эксплуатирующие ядерные установки и материалы, представляющие глобальную ядерную опасность, второй – организации, эксплуатирующие радиационные источники. «Если в первом варианте мы, безусловно, должны иметь жесткую систему лицензирования, то вторые организации, представляющие опасность только для обслуживающего персонала, могут регулироваться санитарно-эпидемиологическими заключениями», – сказал Агапов. К третьему типу относятся организации, обеспечивающие транспортировку грузов седьмого класса опасности, регулирование их деятельности допустимо посредством выдачи сертификатов-разрешений. Четвертый тип – это организации, «которые не имеют ни радиоактивных, ни ядерных материалов, они работают в основном только с книгами и кульманами. И их деятельность с этой точки зрения не представляет опасности. Они могут, безусловно, доказывать, подтверждать безопасность свою саморегулированием, декларациями, сертификатами и контролем качества». Такое деление организаций позволит существенно снизить административные барьеры и будет способствовать более эффективному инновационному развитию.
По словам А.М. Агапова, ГК «Росатом» поддерживает необходимость лицензирования, но только в области эксплуатации ядерных установок, работ с ядерными материалами, «а к ним сейчас приравниваются любые другие работы», поэтому необходимо срочно пересмотреть Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии, утвержденное становлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 № 865.
Директор Департамента государственной политики и регулирования в области технологической и атомной безопасности Минприроды России Д.А. Брюнин проинформировал участников «круглого стола» о проведении миссией МАГАТЭ оценки деятельности органов государственного регулирования безопасности РФ.
В рамках подготовки к этой миссии и проведения самооценки было проанализировано национальное законодательство в сфере обеспечения ядерной и радиационной безопасности и деятельности национальных регуляторов, по результатам которого был подготовлен план действий. К основным мероприятиям, включенным в него, относится решение проблем, обусловленных принятием ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Эти проблемы частично решаются в случае принятия законопроекта, который внесен в Государственную думу К.Б. Зайцевым. Однако остается необходимость четкой регламентации порядка осуществления надзора за ядерной и радиационной безопасностью (в отдельном федеральном законе либо в изменениях к ФЗ «Об использовании атомной энергии»). Также должны быть регламентированы процедуры признания организации, пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения, и проведения экспертизы.
Д.А. Брюнин отметил, что в последнее время налажены рабочие контакты Минприроды с ГК «Росатом». По его словам, «предполагается совместно рассмотреть и механизмы лицензирования деятельности в области использования атомной энергии, и виды лицензируемой деятельности, определенные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 № 865, которое, безусловно, необходимо пересматривать или уточнять для уменьшения видов деятельности, подлежащих лицензированию, и продления сроков действия лицензий».
Комментируя другие выступления и проект рекомендаций заседания «круглого стола», Д.А. Брюнин призвал проявлять корректность при обсуждении утвержденной правительством РФ структуры федеральных органов и национальных регуляторов. Он также уточнил, что независимость органов регулирования должна иметь какие-то пределы: «есть их независимость в принятии регулирующих решений, однако не может быть их независимости от Правительства РФ, от страны или от Президента РФ, мы все-таки находимся в одном государстве». Так, с переходом Ростехнадзора в ведение Минприроды России были предприняты меры по его финансовому и организационному обеспечению, численность Ростехнадзора увеличена на 200 человек. Д.А. Брюнин предложил также в рекомендациях избегать конкретных наименований предлагаемых к разработке федеральных законов, указывая только их цели.
Почетный вице-президент Российского научного центра «Курчатовский институт» Н.Н. Пономарев-Степной обратил внимание, что согласно ФЗ «Об использовании атомной энергии» государственное управление использованием атомной энергии осуществляют специально уполномоченные на то Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти. «Однако среди этих органов нет ни одного, которому можно было бы поручить управление использованием атомной энергии, и фактически ни у председателя Правительства РФ, ни у Президента РФ нет рычага, которым он мог бы управлять использованием атомной энергии», – сказал он. По мнению выступавшего, этот принципиальный недостаток надо устранить, создав в системе исполнительной власти России соответствующий компетентный орган.
Директор экспертной организации Ростехнадзора ФГУ «Научно-технический центр по ядерной и радиационной безопасности» Ростехнадзора Б.Г. Гордон и его заместитель Р.Б. Шарафутдинов в своих выступлениях признали, что за последние четыре года Росатом провел очень серьезную работу по совершенствованию законодательства в области использования атомной энергии. Они также высказали критическое мнение по некоторым конкретным организационно-техническим и технологическим вопросам безопасности объектов использования атомной энергии.
Специалист Института безопасного развития атомной энергетики РАН А.С. Иорданов сделал сообщение о текущем состоянии проекта ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами», который в настоящее время готов для внесения Правительством РФ в Государственную Думу. Он согласован с заинтересованными ведомствами, в нем также учтены все замечания и предложения, которые были даны Государственным правовым управлением Президента РФ, аппаратом правительства, Институтом законодательства и сравнительного правоведения.
Сотрудником Института государства и права РАН О.А. Супатаевой было предложено провести специальное заседание Экспертного совета при Комитете Государственной Думы по энергетике по вопросам законодательного обеспечения атомной отрасли для обсуждения направлений совершенствования законодательства в области регулирования ядерной и радиационной безопасности в современных условиях. Это предложение было поддержано другими участниками заседания. О.А. Супатаева также отметила, что совершенствование законодательства должно сопровождаться комплексной инвентаризацией всего правового поля в регулируемой области – как действующего законодательства, так и разрабатываемых законопроектов. «Только на основе такой инвентаризации, а также постоянного законодательного мониторинга состояния и прогнозов развития правового регулирования, может осуществляться выработка новых подходов к совершенствованию законодательства, в том числе и в атомной отрасли», - сказала она.
По результатам проведенного обсуждения был подготовлен проект решения заседания «круглого стола». В нем содержатся следующие положения:
Считать приоритетными направлениями совершенствования законодательства в области использования атомной энергии:
- исключение дублирования полномочий в деятельности государственных органов регулирования безопасности в установленной сфере деятельности, распределение их функций, а также гармонизация с основополагающими принципами МАГАТЭ;
- снятие избыточных административных барьеров в регулировании и разрешительной деятельности в области использования атомной энергии, тормозящих развитие атомной отрасли и создающих предпосылки для коррупции.
Провести специальное заседание Экспертного совета при Комитете по энергетике Государственной Думы РФ для обсуждения направлений совершенствования законодательства в области регулирования ядерной и радиационной безопасности в современных условиях.
Рекомендовать:
– Правительству Российской Федерации в целях реализации государственной политики в области использования атомной энергии:
- ускорить внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами»;
- ускорить рассмотрение подготовленного ко второму чтению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона № 96700118-2 «О гражданской ответственности за причинение ядерного ущерба и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
- разработать и внести в Федеральное Собрание Российской Федерации проект федерального закона «Об обращении с отработавшим ядерным топливом»;
- рассмотреть вопрос о консолидации полномочий по управлению использованием атомной энергии в отношении ядерных и других особо радиационно опасных объектов в едином органе управления – ГК «Росатом».
– Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» подготовить и внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, направленных на повышение эффективности государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии и устранение избыточных административных барьеров и предпосылок для коррупции, в том числе:
- проект федерального закона, предусматривающего внесение изменений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» и в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», направленных на повышение эффективности государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, в том числе в части лицензирования деятельности в области использования атомной энергии;
- проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации, касающиеся контрольно-надзорной деятельности и выдачи разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии», предусматривающий устранение коррупционных факторов и сокращение лицензируемых видов деятельности.