Федеральная антимонопольная служба (ФАС) готовит ответный залп по Минэкономразвития (МЭР), которое предлагает отменить нормы действующего закона о госзакупках. В проекте федеральной контрактной системы от МЭР есть коррупционные лазейки, считают представители ФАС. ФАС собирается ввести в Уголовный кодекс РФ новое понятие «распорядитель бюджетных средств», что позволит сажать на срок до пяти лет конкретных недобросовестных заказчиков.
В ближайший четверг руководители ФАС планируют представить альтернативный план совершенствования системы госзакупок, который будет конкурировать с проектом федеральной контрактной системы (ФКС), разработанным в Высшей школе экономики и Минэкономразвития (см. «НГ» от 02.09.11).
Ранее ФАС уже критиковала проект контрактной системы, который фактически отменяет ключевые нормы действующего закона о госзакупках (94-ФЗ). Атаковать проект Минэкономразвития чиновники ФАС первоначально планировали еще во вторник. Однако ведомство Игоря Артемьева решило основательно подготовиться к принципиальному спору и взяло на подготовку еще два дня.
Среди новых предложений ФАС – поправки в Уголовный кодекс РФ, которые должны облегчить преследование конкретных организаторов мошеннических госзакупок. В дополнение к «должностным лицам» и «госслужащим» ФАС предлагает ввести термин «распорядитель бюджетных средств». По мнению авторов поправок, это уточнение очень важно, потому что «должностное лицо», ответственное за госзаказ, – это слишком размытое понятие. Выяснить, какое конкретно должностное лицо имело корыстный интерес при размещении госзаказа, и доказать, что нарушитель закона являлся именно должностным лицом, было затруднительно. Если же ввести понятие «распорядитель бюджетных средств», то выявить нарушителей и выйти на конкретные фамилии станет намного проще. И тогда недобросовестным распорядителям бюджетных средств, совершившим хищение в особо крупных размерах, будет грозить серьезное наказание – лишение свободы на срок до пяти лет.
В то же время, как сообщили «НГ» источники, близкие к ФАС, изменить сам уровень ответственности заказчиков за нарушение закона (например, увеличить срок лишения свободы с пяти до десяти лет) ведомству уже не дали.
В новую концепцию ФАС войдут нормы о централизации закупок на уровне министерств и ведомств. Для этого в структуре ведомств станут обязательными специальные уполномоченные органы, создание которых сегодня лишь рекомендовано, но необязательно. Как ранее пояснили представители ФАС, сегодня многие заказчики не только не обладают достаточными юридическими знаниями для размещения госзаказа, но и порой не могут даже нормально пользоваться Интернетом, необходимым для организации электронных аукционов. Отсюда – частые нарушения процедуры размещения заказа. Поэтому им на помощь должны прийти уполномоченные органы – профессиональные заказчики.
Критика представителями ФАС идеи федеральной контрактной системы осталась во многом неизменной. Сотрудники ФАС подозревают, что ФКС просто узаконит новые коррупционные лазейки.
Основные отличия законопроекта о ФКС от действующих сейчас норм 94-ФЗ состоят в следующем. Помимо формы электронного аукциона в ФКС вводится множество дополнительных процедур размещения госзаказа. Заказчики получают право самостоятельного выбора способа закупки. Допускается установление квалификационных требований к участникам. Допускаются произвольное отклонение заявок и произвольное изменение условий контрактов. Ограничивается возможность снижения цены контракта более чем на 25%. Вводится новая процедура закупок – «запрос предложений», при проведении которой нет ограничений на закупки конкретного товарного знака без эквивалента (этот способ предлагается использовать на усмотрение заказчика, что фактически сделает законным выбор «своего» поставщика или производителя). Каждый из перечисленных пунктов чреват коррупционными издержками, уверены в ФАС. У заказчика появится больше возможностей, чтобы отсеять «неугодных» участников аукциона и привлечь к исполнению госзаказа «угодных». При этом исключаются стимулы для экономии бюджетных средств и ограничивается ценовая конкуренция. Сам по себе рынок госзаказа станет еще более хаотичным.
«Поправки в 94-ФЗ должны быть внесены все зависимости от того, будет принято политическое решение о введении ФКС или нет, – комментирует ситуацию эксперт по госзакупкам Международного центра финансово-экономического развития Ирина Склярова. – Чья концепция победит – зависит от политического решения, которое должно быть принято на правительственном уровне. Но с точки зрения PR более выгодную позицию имеет сейчас Минэкономразвития».
Итог столкновения ФАС и Минэкономразвития во многом зависит от Минфина. Ведь ФАС не обладает правом законодательной инициативы. Если будет вноситься отдельный проект от ФАС, то вносить его можно будет либо через Минфин, либо через депутатов Госдумы. «Дума перед выборами очень конъюнктурна. На прошлой неделе, например, был отклонен пакет разрозненных поправок в 94-ФЗ, которые противоречили концепции, продвигаемой МЭР», – отмечает Склярова.
«Одно из самых слабых мест ФКС – отсутствие конкретизации механизма персональной ответственности чиновников. Если новый закон о госзакупках расширяет возможность чиновников влиять на способ закупки, выдвигать дополнительные требования, то логично, чтобы он увеличивал и их персональную ответственность. Но МЭР этого в своем законе не учитывает», – напоминает эксперт департамента оценки «2К Аудит – Деловые консультации/Morison International» Петр Клюев. Предквалификационные требования, возможность изменения условий контракта уже в ходе его исполнения без четкого механизма персональной ответственности конкретных должностных лиц приведут к росту цен и увеличат коррупцию, продолжает эксперт. ФКС предлагает лишь ввести механизм общественного контроля, но этого будет недостаточно, более того, новая бюрократическая структура чревата новыми коррупционными схемами. Поэтому, говорит Клюев, с жалобами ФАС по поводу того, что новый закон, разработанный МЭР, повысит коррупционность механизма госзакупок, можно согласиться. «Некоторые поправки ФАС, например – механизм уголовной ответственности распорядителей бюджетных средств, не просто желательны, а необходимы», – резюмирует Клюев.
Многие эксперты высказались в пользу ужесточения наказаний за казнокрадство. Но они уточнили, что ужесточение должно касаться не тюремных сроков, а штрафов и конфискаций.
«С одной стороны, конкретные люди должны строго отвечать за организацию той или иной закупки, ведь речь идет, как правило, о серьезных суммах, а зачастую – о социально важных сферах. И с таких людей, конечно, должен быть особый спрос в случае выявления нарушений, – считает аналитик компании БКС Сергей Данилов. – Но, с другой стороны, наказание в виде лишения свободы невыгодно ни обществу, ни экономике – ведь у нас и так целая армия заключенных, которых надо содержать. А еще есть политический тренд на смягчение наказаний за экономические преступления. Так что целесообразнее было бы наказывать материально ответственных лиц рублем, крупными штрафами или конфискацией имущества».