Эксперты о принятии закона «Об обращении с радиоактивными отходами»

К.Б. Зайцев

29 июня Государственная дума приняла в третьем чтении закон "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". За него проголосовали 316 депутатов. Законопроект был внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации 5 декабря 2009 года, рассмотрен и принят Государственной Думой в первом чтении 20 января 2010 года, во втором чтении – 28 июня 2011 года. В рамках подготовки документа было рассмотрено более 380 поправок, существенная часть которых нашла свое отражение в окончательном тексте законопроекта. В новой редакции закона содержится норма о запрещении создания новых объектов захоронения жидких радиоактивных отходов в геологических горизонтах.

Игорь Линге, заместитель директора ИБРАЭ РАН, член Российской научной комиссии по радиологической защите:

Произошло давно ожидаемое нами событие – Госдумой был принят новый федеральный закон «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Над законопроектом пришлось работать очень долго, и до последнего времени было много оппонентов. Многие были против или не голосовали «за». Причины этого лежат за рамками рационального и обоснованного подхода к проблеме.

Фактически в законе нет ничего революционного. Во всех ядерных странах подобный подход к обязательности захоронения был реализован достаточно давно. Просто в деятельность, которая раньше велась по принципу отложенных решений, вносятся четкие правила.

Раньше предприятия строили хранилища, срок эксплуатации которых не соответствовал времени потенциальной опасности отходов. Дальнейшая судьба этих отходов была неопределенной. Незавершенность цикла по РАО в нормативном, технологическом и инфраструктурном аспектах приводила к тому, что у предприятий не было стимулов для переработки РАО и условий для их передачи на захоронение. Теперь будет по-другому.

Закон – это требования по полному циклу обращения с РАО, включая его переработку, подготовку к захоронению и оплату захоронения. Для производителя реализуется принцип «заплатил и забыл». Но до этого надо привести РАО в состояние, пригодное для захоронения. Захоронением будет заниматься национальный оператор. Основная его задача – создание системы пунктов захоронения, прием РАО на захоронение, обеспечение безопасности пунктов захоронения РАО на длительном отрезке времени.

И инициатива по разработке закона и его содержание – это реальное проявление новой государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Важно, что инициатором и основной движущей силой законопроекта был Росатом. В краткосрочной перспективе реализация закона потребует дополнительных расходов предприятий, но зато потом мы получим и экономический выигрыш, и долгосрочную безопасность.

Закон заработает в полную силу только тогда, когда будут введены в действие все подзаконные акты. На это потребуется еще 2-3 года. Но уже сейчас внесена определенность в отношении технологий обращения с РАО. Предприятиям необходимо доводить цепочку обращения с РАО до состояния, пригодного для захоронения. Далеко не все к этому готовы.

В ходе подготовки ко второму чтению появилось важное ограничение – закачка жидких отходов ограничивается действующими полигонами. Отношение к этому запрету двоякое. С одной стороны, эти технологии себя пока вполне оправдывали по фактическому уровню безопасности. Они также позволили надежно изолировать большое количество отходов от оборонных программ. С другой стороны, значительно масштабировать эти технологии было бы неправильным по следующим причинам. Во-первых, возрастают затраты на поддержание необходимого уровня мониторинга на протяжении длительного времени. Во-вторых, это уход от принятых в мире технологий отверждения, что также не вполне корреспондируется с ростом экспорта ядерных технологий.
Предлагаемый рядом экологических организаций вариант полного запрета на закачку был бы разорительной бессмыслицей.

Мониторинг полигонов надо было бы продолжать.

Надеюсь, что законопроект успешно пройдет рассмотрение Советом Федерации и будет подписан президентом России. После этого предстоит кропотливая и слаженная работа Госкорпорации «Росатом» совместно с органами регулирования безопасности. От этой работы зависит, насколько нормы закона будут работоспособными и эффективными.

Ну и самое главное. Приближается период, когда эта работоспособность и эффективность станет предметом качественного и количественного анализа, а не теоретических рассуждений. Уверен, что опасения и предложения, высказывавшиеся и на втором и на третьем чтениях, не найдут подтверждения. А вот другие упущения могут проявиться. Но для их устранения есть рецепт – внесение изменений.

Михаил Рылов, вице-президент Российского Зеленого Креста:

Я не разделяю опасения экологов по поводу закачивания жидких РАО в уже имеющиеся для этого хранилища. Разумеется, закачки такие нельзя делать массово. Но и там, где их сейчас используют, ничего опасного не нашли. И длится это много десятилетий, и все там хорошо. Но повторю, это не значит, что закачки надо использовать массово. Например, какое было бы удовольствие сделать на химкомбинате «Маяк» такое хранилище, но нет там соответствующего слоя.

Вот почему отходы ракетного топлива экологов не беспокоят? Оно же и сейчас производится непрерывно, а отходы этого производства ракетного топлива можно прятать только в специальные емкости, созданные на огромной глубине ядерным взрывом. Все остальное ведет к отравлению ближайших глубин. Это высококипящее топливо, выгодное энергетически, производилось и продолжает производиться. Об этом специалисты знают, я даже принимал участие в конференции, посвященной этой проблеме. Ведь когда ракетами стреляли из Плесецка, и они не выходили на нужную траекторию и падали, то все загрязнялось вусмерть. Причем экологи в 1992-93 году об этом беспокоились, а теперь уже нет. Но проблема-то осталась. И она посерьезнее новых закачек, которые запрещены теперь законом о РАО.

Я знаю, кстати, только два места – под Димитровградом с очень ограниченным объемом и Сибхимкомбинат. И то, что там все в порядке, проверено экспериментально. Проверить результаты мониторинга, которому не доверяют те или иные экологи, просто – зайдите за территорию ЗАТО и на границе пробурите скважину для питьевых вод. В речках можно поискать. Вот если что-то там найдется, тогда и надо поднимать шум. Вопросом безопасности этих объектов очень серьезно занимались.

Валерий Меньщиков, соруководитель Программы по радиационной и ядерной безопасности «ЦЭПР и МСоЭС», член Совета Центра экологической политики России:

Пока не было в России этого закона о РАО, мы жили как нецивилизованное государство. Потому что все крупные государства, которые имеют атомную энергетику, такие законы имею не один десяток лет. Я, кстати, начинал разрабатывать еще самый первый закон еще в 1992 году в Верховном Совете СССР как зампредседателя комитета по экологии. Мы начинали эту работу, имея в виду, что как только будет принят закон об использовании атомной энергетики, в связке с ним будет как раз этот закон о РАО. То есть 20 лет мы шли к этому закону.

Причем это же нам не позволило гораздо раньше, имея средства, начинать работу с нашим ядерным наследством от военных программ. Теперь очень важно, что эта ситуация начинает разрешаться. И то, что относится к старому нашему рюкзаку за спиной из последствий огромной работы по ядерному наследию, – это относится к категории федеральных властей и федерального бюджета. А то, что будет копиться дальше на объектах атомной энергетики, это уже дело собственника – Росатома. Это достаточно четкое разделение позволяет достаточно оптимистично смотреть в будущее – мы не будем накапливать дальше очень экологически опасные, в том числе и для населения, отходы. Это первое.

Второе. Конечно, с точки зрения экологов, в этом законе есть моменты, которые нас тревожат. Например, то, что у нас есть несколько объектов глубинного захоронения радиоактивных отходов. Так сложилось исторически. Их больше особенно в зонах оборонных закрытых предприятий. Это продолжение закачки радиоактивных отходов, в том числе и среднеактивных, требует к себе внимание на долгие века. Потому что там и температурный разогрев, и радиолиз. Это вызывает определенные наши опасения, а у некоторых экологов, может быть, даже – резко негативную реакцию. Закон о РАО разрешает продолжать эту работу, но запрещает начинать в новых местах. Я понимаю, что нет особых новых технологий, которые бы быстро и не так затратно позволили нам не делать эти закачки в глубинные слои. Но тем не менее, надо экологически сопровождать такие места и все время проводить мониторинг. К сожалению, большая часть – около 90% этих локальных объектов, находится на закрытой территории в ЗАТО, плюс еще на закрытых предприятиях и на специальных участках. Поэтому здесь нам придется только верить на слово объектовым мониторингам, которые делает само предприятие. И всегда будет оставаться элемент недоверия, мол, ребята, вы тут свои цифры рисуете, у вас всегда все благополучно, а мы в этом сомневаемся. Такая конфликтная ситуация пока остается. Однако надо понимать, что это некоторое продолжение работы ядерного топливного цикла, где есть, и совершенно справедливо, закрытые объекты. Закрытые они, в том числе и потому, что в случае терроризма они имеют определенную уязвимость и могут создавать огромную угрозу безопасности. Такая объективность событий остается пока в законе о РАО неразрешимой для того, чтобы успокоить экологов. Это наиболее важный, с точки зрения экологии, момент, который вызывает тревогу и сомнения. Там есть еще ряд соображений по экологии, которыми мы, экологические организации, не удовлетворены. Но моя точка зрения заключается в том, что этот закон все-таки формализует ряд отношений в государстве и делает ответственным за накопление и утилизацию радиоактивных отходов уже самого производителя этих отходов. Это, во-первых. Во-вторых, создается национальный оператор, который будет обладать всеми новейшими технологиями, собирать это в конкретных местах, а не размазывать отходы по всей территории нашего огромного государства. В этом, принятом в третьем чтении закона о РАО есть много позитивных моментов, несмотря на все имеющиеся опасения.

Я лично считаю, что принятие этого закона – большой шаг в безопасности и обращении с радиоактивными отходами. Через какое-то время в него можно будет делать поправки – после того, как мы увидим и очень большие позитивные моменты, и, конечно, определенные недостатки, которые не учли законодатели на сегодняшний день. Пусть этот закон не идеален и не совершенен, с точки зрения экологической позиции. Но все-таки хорошо, что основные заложенные в него законодательные ситуации мешают растеканию отходов по стране (как это было до принятия закона) и отсутствию ответственности, наличие которой очень важно. Они создают определенную и четкую картину – кто и за что отвечает. Я считаю, что мы вовремя приняли этот закон. Правда, спустя 20 лет. Но в любом случае все-таки лучше было принять этот закон сейчас, чем ждать, пока в него внесут все поправки с течением опять же какого-то времени.

У нас определенно есть темы для дальнейших размышлений. Теперь важно, чтобы мониторинг и его результаты были доступны общественности – нам есть над чем дальше работать и куда вносить поправки.

Марк Глинский, первый заместитель генерального директора ФГУГП «Гидроспецгеология», заслуженный геолог России:

То, что этот законопроект, наконец, принят – это хорошо. Но я считаю половинчатым решение не создавать новые полигоны для подземной закачки жидких радиоактивных отходов. Эта тема неоднократно обсуждалась в самых разных кабинетах, и в Думе, и в Совете Федерации и я неоднократно доказывал, что этот способ при правильном проведении геологоразведочных работ безвреднее всех остальных и к тому же значительно дешевле. Химические отходы тоже закачивают под землю, таких полигонов в России более двух десятков, а ведь эти отходы не распадаются вообще никогда, в отличие от радиоактивных. Об их вреде для окружающей среды говорить не приходится. Когда я на заседании комиссии в Думе изложил свои соображения, мне удалось убедить ряд депутатов, в том числе и из фракции КПРФ.

Потом было обсуждение в Совете Федерации. Там в комитете по природным ресурсам заседание экспертного совета вел в то время председатель комитета Виктор Петрович Орлов, бывший министр, человек с большим опытом работы, грамотный геолог, профессор. Присутствовавшая на комиссии группа ученых потом написала коллективное письмо о том, что это неправильно – ограничивать количество полигонов для закачки жидких РАО, что это хороший метод их захоронения, который на протяжении нескольких десятков лет подтвердил свою безопасность. Большего внимания к экологической безопасности, чем на полигонах жидкой закачки вообще нет – ни там, где хранят промышленные отходы, ни в любом другом месте. На полигонах Росатома осуществляется самый внимательный контроль.

В дальнейшем, насколько я понимаю, вмешались уже другие силы. Но случилось, как случилось. Однако я все равно останусь при своем мнении: это глубокое заблуждение – останавливать закачку ЖРО под землю. На сегодня это самый дешевый и безопасный способ. Конечно, при создании полигона с особой тщательностью должны быть проведены геологоразведочные работы.  Экологи говорят, что ЖРО при подземной закачке попадают в водоемы, которые могут быть использованы для водоснабжения населения. Это не так. Проект полигона всегда делается так, чтобы обеспечить присутствие таких барьеров, которые не дают возможность отходам соприкоснуться с человеком или окружающей средой.

Как я уже говорил, сначала при помощи самых современных методов проводится серьезнейшая, глубочайшая геологическая разведка, которая дает возможность найти геологические структуры, в которые можно закачивать ЖРО. На втором этапе необходимо получить необходимые полевые материалы или базу данных. Сегодня мы можем построить геомиграционную модель тяжелых растворов, что дает нам понимание того, каким образом эти растворы мигрируют. Появляется возможность заранее проиграть даже самые невероятные сценарии, и просчитать уровни риска.

Сегодня и технические средства, технологии, механизм математических вычислений настолько продвинулись, что уровень решения этих задач становится еще более надежным, чем когда мы только начинали это делать, т.е. полвека назад. Поэтому я лично, как человек, проживший в этом деле жизнь, считаю, что это стратегическое заблуждение. Там, где нужно, и там, где есть геологическая возможность, надо строить полигоны. И никаких техногенных катастроф не будет.  

Евгений Туголуков, председатель комитета Государственной думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии:

Сегодня наше «радиоактивное наследство» превышает 540 миллионов кубических метров, сосредоточенных более чем в 1000 пунктов хранения. По сути, сегодня для нашей страны создание четкой системы обращения с этими отходами –  вопрос национальной безопасности, и законодательные «пробелы» здесь просто недопустимы.

Принятый сегодня проект закона проработан самым детальным образом, и мы надеемся, что предусмотренная им современная система работы с радиоактивными отходами обретет свои реальные очертания в самое ближайшее время.

В законопроект включены положения, конкретизирующие отдельные процедуры и четко разграничивающие полномочия в области обращения с радиоактивными отходами, в том числе уточнены источники финансирования мероприятий в сфере обращения с радиоактивными отходами. Отдельная статья законопроекта посвящена вопросам регулирования ввоза и вывоза радиоактивных отходов с территории Российской Федерации, предусмотрен полный запрет ввоза и вывоза радиоактивных отходов с территории страны в целях их хранения, переработки и захоронения. Кроме того, в новой редакции закона содержится норма о запрещении создания новых объектов захоронения жидких радиоактивных отходов в геологических горизонтах.

Джимми Ларссон-Хагберг, руководитель пресс-службы Swedish Nuclear Fuel and Waste Co:

Такой закон очень важен для любой страны. Потому что это вещества, с которыми нужно обращаться безопасным способом. Если вы это делаете, то не должно быть каких-либо проблем, но если вы этого не делаете, тогда эти отходы представляют реальную опасность. Поэтому необходимо соблюдать большую осторожность. И, конечно, если есть законодательство, регулирующее, как с такими отходами обращаться, это очень хорошо. В Швеции это было очень важно в начале, в первые годы существования нашей компании, законодательство было очень точным с самого начала, что нам очень помогло. Так что я думаю, что это важно для каждой страны, включая Россию.

У нас ни разу не было инцидентов с радиоактивными отходами. У нас есть очень четкое разделение ролей, есть общество производителей атомной энергии. Определена ответственность за развитие и расширение использования атомной энергии, ответственность за отходы и финансирование обращения с РАО. В Швеции закон регулирует как ответственность, так и оплату хранения отходов, потому что необходимо гарантировать, что будет достаточно средств на финансирование всего – самой системы и объектов, которые необходимы для должного обращения с РАО. Вот такой подход у нас в Швеции.

Так что закон необходим, и мы уже серьезно продвинулись в выполнении задачи по созданию системы обращения с РАО. Единственное, что нам осталось, - это создать хранилище для окончательного захоронения, то есть долгосрочное решение для высокоактивных отходов. Но мы уже обратились к правительству Швеции в марте этого года с тем, что у нас есть решение и есть площадка, где мы хотели бы построить хранилище для окончательного захоронения РАО. Но это последняя часть проекта, у нас есть все остальное, в том числе пункт окончательного захоронения других видов отходов, которые поступают из медицинских учреждений и других отраслей, которые используют радиоактивные материалы. Так что у нас положительный опыт, благодаря тому, что есть четкое законодательство с четким разделением ролей и требованиями общества сделать это безопасным и надлежащим образом.

Очевидно то, что мы можем обращаться с радиоактивными отходами безопасно, потому что мы и другие страны делаем это в течение многих лет без каких-либо инцидентов. Конечно, если не соблюдать требований безопасности, могут возникнуть проблемы. Но мы и другие страны показали, что с РАО можно обращаться безопасно, если знать, что делаешь, и отдавать себе отчет в том, что это потенциально опасные вещества. Это то, что мы имеем на сегодняшний день, а на будущее мы предложили свое решение того, как обращаться с наиболее опасными РАО в долгосрочной перспективе для нашей страны. Эксперты из Швеции и других стран сейчас оценивают возможность применения нашего решения в долгосрочном плане, чтобы понять, выполнили ли мы нашу задачу и достаточно ли того, что мы предложили. Мы уверены, что наше решение будет безопасным.

Константин Зайцев, заместитель председателя комитета по энергетике Государственной думы РФ:

Необходимость принятия этого законопроекта назрела уже давно, и я удовлетворен тем, что сегодня Госдума приняла его во втором чтении. Думаю, что следующее чтение состоится уже в ближайшие дни. Работа над текстом шла в больших дискуссиях, законопроект вызвал повышенный интерес в обществе. Об этом свидетельствует то, что между первым и вторым чтениями  прошло порядка полутора лет. Было предложено более 300 поправок, большую часть из которых депутаты учли. В частности, в новую редакцию включены положения, конкретизирующие отдельные процедуры и полномочия в области обращения с РАО, в том числе и о полной финансовой ответственности производителей РАО за все вновь образующиеся отходы.

Одним из главных преимуществ этого законопроекта я считаю то, что он  накладывает запрет на дальнейшее накопление радиоактивных отходов без их захоронения и устанавливает четкое правовое поле, в котором отныне будет находиться обращение с РАО. Законопроект расписывает ответственность всех субъектов, которые будут этими отходами заниматься. Еще один важнейший момент –  провозглашен главный международный экологический принцип «загрязнитель платит», т.е. захоронение РАО оплачивает то предприятие, которое эти отходы производит. Все эти вещи я считаю принципиальным в создании общегосударственной системы обращения с РАО.

Кроме того, законопроект проводит четкое разделение между радиоактивными отходами и отработанным ядерным топливом (ОЯТ). Тем самым лишний раз подчеркивается, что ОЯТ не является РАО, и для обращения с ОЯТ будет принят другой закон. Это очень важно с точки зрения дальнейшего развития ядерной энергетики.

Юрий Раптанов, председатель высшего совета Общероссийской общественной экологической организации «Подорожник»:

Закон этот устанавливает правила работы, связанной с хранением, перевозкой радиоактивных отходов. У нас этот вопрос до принятия закона фактически не регулировался. Есть некие нормативы, но на законодательном уровне это первая ласточка. Я считаю, что этот закон нам нужен. После «Фукусимы» с доверием к атомной энергетике есть проблемы, хотя в России их особо не видно. В любом случае лучше законодательно регулировать такие вещи. Ведь закон больше способствует повышению доверия к атомной отрасли.

Я считаю, что наша страна должна стать, так сказать, законодателем моды и реальным лидером в технологиях, связанных с переработкой РАО во всех технологических цепочках. В рейтинге экологических проблем отсутствие качественной питьевой воды занимает, на мой взгляд, первое место, вторая проблема – это утилизация твердых бытовых отходов. А проблема радиоактивных отходов стоит где-то в 20 или даже 30-ке, так как крайне локальна, ограничена по времени и пространству. Тем более эта тема с принятием закона выходит на новый уровень открытости и транспарентности, поскольку регулируется законодательством. Ведь никто страдать не хочет, в случае чего, а в законе четко прописаны обязательства и технологии всех сторон. Твердые бытовые отходы, отходы химических производств России, отходы ртутного производства хлора – это пострашнее любой Фукусимы, потому что ртуть имеет в любых средах мигрирующие свойства. А у нас с этим колоссальные проблемы, стоит только посмотреть в сторону Кировочепецка, ртуть там главная проблема.

Если ставится на законодательные рельсы проблема обращения с РАО, это правильно. Если кто-то видит тут коррупционные схемы, пусть обращается в прокуратуру. Такое видение не значит, что не надо работать с РАО. Более того нашей стране надо взять на себя эту миссию, поскольку мы в этом плане самые продвинутые. Мы можем создать технологии дальнейшего использования таких отходов, проводить фундаментальные исследования по консервации и хранению и т. д. Нельзя от этого отказываться. Разумеется, кто-то будет возмущаться, но их я им сразу предлагаю задуматься о более важных для их здоровья вещах. Та же некачественная питьевая вода в нашей стране сокращает жизнь большинства наших граждан не менее чем на 7 лет. Ученые некоторые говорят, что срок даже больше. И тут работа с РАО – это работа, а не проблема. А пошуметь, особенно после Фукусимы, на эту тему всегда желающие найдутся.

Александр Фокин, заместитель председателя комитета Государственной думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии:

Принятый сегодня во втором чтении законопроект об обращении с РАО станет фундаментом, на котором будет строиться вся дальнейшая правовая работа, связанная с обращением с радиоактивными отходами. С начала советского «атомного проекта» в России накоплено свыше 550 тыс. тонн РАО, которые должны быть захоронены. Можно с уверенностью сказать, что сегодня, с принятием законопроекта во втором чтении, нам удалось снять остроту решения этой проблемы с последующих поколений.

Надо сказать, что законопроект вызвал повышенный интерес оппозиционных партий, ученых, экологов, общественности. К нему было представлено 379 поправок, в Думе было немного законопроектов, собиравших их столь много. Мы приняли 234 поправки, отклонили 145, и по тем, что мы отклонили,  дискуссии продолжались, в том числе, и сегодня, на втором чтении. Однако существенным перевесом голосов законопроект был все-таки сегодня принят, и я считаю, что он абсолютно готов к тому, чтобы рассмотреть его и на третьем, заключительном чтении.

Одним из важнейших преимуществ этого законопроекта я считаю то, что он позволяет сформировать единую государственную систему по обращению с РАО. В частности, будет ограничен срок хранения РАО в тех организациях, где они образуются. Законопроект четко прописывает, что функции органа государственного управления в области обращения с РАО возлагаются на госкорпорацию «Росатом», кроме того, в дальнейшем будет создан национальный оператор по обращению с РАО, который и станет заниматься работой с ними и их захоронением. Финансирование работ по захоронению будет осуществляться за счет средств тех организаций, которые РАО производят, по отдельно установленным тарифам. Таким образом, выдерживается важнейший экологический принцип «загрязнитель платит». Один из пунктов, вызывавших особое внимание экологов – о захоронении жидких отходов. Законопроект запрещает создание новых площадок для захоронения ЖРО и позволяет пользоваться только теми, которые есть сейчас.

Думаю, что экологи, ученые, общественные организации, которые долгое время били тревогу о необходимости создания этого закона, найдут в этом документе достаточно много положений, которые позволяют снять напряжение в обществе, и начать совместную активную работу по захоронению РАО.