17 марта 2014

Развитие регулирующих основ и нормативно-правового регулирования в области обращения с РАО и ОЯТ

Atomic-Energy.ru
Выступление В.С. Беззубцева с Третим национальным докладом Российской Федерации в МАГАТЭ

Необходимым условием реализации развития атомной отрасли является обеспечение ядерной и радиационной безопасности. Это приоритетная задача социально-экономического развития страны и важнейшая составляющая национальной безопасности. Ее приоритетные направления, принципы и задачи определены Основами государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации. Очередные основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности на период до 2025 года были утверждены Президентом России 1 марта 2012 года.

Основными направлениями обеспечения безопасности являются безопасное функционирование объектов использования атомной энергии на всех этапах их жизненного цикла и развитие государственных систем управления и регулирования в данной сфере деятельности. Национальный доклад России на Четвертом Совещании Договаривающихся сторон Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами отразил организационные и нормативно-правовые изменения, прошедшие в этой области за последние три года.     

Для решения ключевых задач по развитию системы государственного регулирования безопасности в области обращения с РАО и ОЯТ, исходя из рекомендаций, данных в России на Третьем Совещании Договаривающихся сторон Объединенной конвенции, в 2008-2011 годах был предпринят ряд организационно-правовых преобразований, направленных на совершенствование системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Зал заседаний штаб-квартиры МАГАТЭ

Поправки к закону «Об использовании атомной энергии»

В основополагающий федеральный закон «Об использовании атомной энергии» внесены изменения, цель которых – совершенствование государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Поправки законодательно закрепили тот факт, что российское право в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, а также международных договорах Российской Федерации. В статью 2, устанавливающую принципы и задачи правового регулирования, внесены принципы разграничения ответственности и функций органов регулирования безопасности, органов управления и эксплуатирующих организаций, независимости органов регулирования безопасности и приверженности соблюдению международных обязательств и гарантий Российской Федерации.

С целью совершенствования процедур лицензирования установлен принцип соразмерности мер регулирования безопасности и потенциальной опасности объектов и деятельности. Это изменение, в частности, касается лицензирования деятельности по обращению с отходами и использования радионуклидных источников.

В сферу действия федерального закона включены проведение экспертизы безопасности объектов или видов деятельности, проведение периодической оценки безопасности и организация научно-технической поддержки регулирующего органа.

Для совершенствования процедур надзора введена новая статья «Федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии», в которой установлены принципы, виды, периодичность и сроки проведения инспекций (проверок) и регламентированы санкции при осуществлении надзора.

Закон об обращении с РАО

В июле 2011 года принят федеральный закон «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на решение накопленных проблем «ядерного наследия», создание Единой государственной системы обращения с РАО (ЕГС РАО) и регламентацию организационно-правовых и финансово-экономических основ обращения с радиоактивными отходами, соответствующих передовому зарубежному опыту и рекомендациям международных организаций.

Закон устанавливает правовой режим обращения с ранее накопленными и вновь образующимися радиоактивными отходами. Он разработан в соответствии с международными обязательствами и действующим законодательством РФ в области использования атомной энергии, а также в смежных отраслях законодательства – об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, гражданским, градостроительным, водным, земельным законодательством и т.д.

Закон определяет общие положения по государственному управлению в области обращения с РАО, осуществление которого возложено на Госкорпорацию «Росатом», и закрепляет основы государственного регулирования безопасности при обращении с радиоактивными отходами.

Установленные законом единый правовой режим и Единая государственная система обращения с РАО распространяются на все радиоактивные отходы на территории России, независимо от источника их образования (в том числе на материалы с повышенным содержанием природных радионуклидов, образовавшиеся при осуществлении видов деятельности по добыче и переработке минерального и органического сырья, не связанных с использованием атомной энергии).

Государство признает себя собственником всех отходов, накопленных в Российской Федерации до вступления в силу данного закона и, тем самым, свою ответственность, включая финансовую, за дальнейшее обращение с ними.

Единая государственная система обращения с РАО, согласно закону, базируется на следующих фундаментальных принципах:

  • приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущих поколений, окружающей среды;
  • учет взаимозависимости образования РАО и стадий обращения с ними;
  • доступность информации для граждан и общественных объединений.

Cоздание ЕГС РАО будет включать несколько этапов, таких как разработка нормативной и организационной основ, первичная регистрация отходов и мест их размещения, создание системы захоронения низкоактивных и среднеактивных отходов, создание системы захоронения высокоактивных РАО.

Закон устанавливает принципы обращения и захоронения РАО. Ключевым моментом является то, что он создает законодательную основу классификации отходов для обеспечения связи между категоризацией, видами РАО и нормативными требованиями к последующему обращению с ними, включая захоронение.

Принципиально новая классификация подразделяет РАО на удаляемые и особые (неизвлекаемые). Обращение с особыми отходами осуществляется с учетом состояния пунктов их размещения и потенциальной опасности. Удаляемые отходы должны быть извлечены, переработаны, кондиционированы и захоронены (они классифицируется по способу захоронения). Законом также устанавливается, что захоронение жидких РАО возможно только в трех пунктах глубинного захоронения, действующих в настоящее время.

Законом предусмотрено создание специальной организации, ответственной за захоронение отходов, – национального оператора по обращению с РАО.

Финансирование деятельности по обращению с радиоактивными отходами предполагается осуществлять из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, за счет собственных или привлеченных средств юридических лиц, а также из специального резерва, формирующегося из отчислений производителей отходов.

Законом также регулируются вопросы ввоза и вывоза РАО.

Можно заключить, что с принятием закона Россия сделала серьезный шаг в направлении унификации своего законодательства в области безопасного обращения с РАО с законодательством ведущих зарубежных стран и международными нормами.
Реализация закона предполагает принятие большого числа подзаконных нормативных правовых актов различного уровня, устанавливающих новые или изменяющих действующие правоотношения в области обращения с отходами. В их число входят:

  • постановления Правительства Российской Федерации по таким вопросам, как определение порядка и сроков создания системы, определение национального оператора, тарифное регулирование, классификация отходов и т.д.;
  • федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии (критерии приемлемости, безопасность пунктов размещения особых отходов и т.д.);
  • акты органа управления в области обращения с отходами (Госкорпорации «Росатом»), определяющие порядок проведения первичной регистрации, ведения реестра отходов и кадастра пунктов хранения и т.д.

Кроме того, необходим пересмотр ряда федеральных норм и правил в области обращения с РАО и руководств по безопасности.

Федеральные нормы и правила

Система федеральных норм и правил является неотъемлемой частью правового поля в области обращения с РАО и ОЯТ. Ее развитие идет в двух направлениях:

  • совершенствование в свете изменения законодательства с учетом анализа практики применения;
  • гармонизация с развивающимися нормами МАГАТЭ.

Планируется переработка ряда федеральных норм и правил в свете уроков аварии на АЭС «Фукусима-1».

В 2008-2011 годах переработаны и актуализированы ряд федеральных норм и правил, регламентирующих безопасность при обращении с РАО, ОЯТ и выводе из эксплуатации ядерно и радиационно опасных объектов, среди них Нормы радиационной безопасности, Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности, Общие положения обеспечения безопасности радиационных источников.

Перерабатываются документы:

  • «Безопасность при обращении с радиоактивными отходами. Общие положения»;
  • «Захоронение радиоактивных отходов. Принципы, критерии и основные требования безопасности»;
  • «Приповерхностное захоронение радиоактивных отходов. Требования безопасности».

Разрабатываются документы:

  • «Критерии приемлемости радиоактивных отходов для захоронения»;
  • «Обеспечение безопасности при выводе из эксплуатации объектов использования атомной энергии».

За период 2008-2012 годов разработан ряд руководств по безопасности в области обращения с РАО, в их числе руководства, определяющие состав и содержание отчета по обоснованию безопасности хранилищ твердых РАО и приповерхностных пунктов захоронения, а также методические указания по расчету допустимых радиоактивных выбросов и сбросов.

Организационно-правовые преобразования, касающиеся государственного регулирования безопасности

В настоящее время в России действует пять регулирующих органов:

  • Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору – Ростехнадзор;
  • Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека – Роспотребнадзор;
  • Федеральное медико-биологическое агентство – ФМБА;
  • Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий – МЧС;
  • Министерство природных ресурсов и экологии Россий­ской Федерации и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования – Росприроднадзор.

Указом Президента Российской Федерации в 2010 году Ростехнадзор из ведения Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации был передан под непосредственное руководство Правительства Российской Федерации.

Изменение статуса Ростехнадзора повлекло за собой и изменение его полномочий и функций. В настоящее время он является регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасном обращении с ОЯТ и безопасном обращении с РАО и наделен полномочиями осуществлять следующие функции:

  • осуществлять выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование безопасности в области использования атомной энергии;
  • утверждать нормативные правовые акты, в том числе федеральные нормы и правила;
  • разрабатывать документы по порядку выдачи и форме разрешений на выбросы и сбросы и методики расчета нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов.

Регулированием ядерной и радиационной безопасности в Ростехнадзоре занимаются Управление по регулированию безопасности атомных станций и исследовательских ядерных установок, а также Управление по регулированию безопасности объектов ядерного топливного цикла, ядерных энергетических установок судов и радиационно опасных объектов, надзору за учетом и контролем ядерных материалов и радиоактивных веществ и их физической защитой. Кроме того, в состав Ростехнадзора входит шесть Межрегиональных территориальных управлений по надзору за ядерной и радиационной безопасностью и две организации технической поддержки – ФБУ «Научно-технический центр по ядерной и радиационной безопасности» и ФГУП ВО «Безопасность».

В ноября 2009 года МАГАТЭ была проведена Комплексная оценка деятельности регулирующих органов (IRRS) – Ростехнадзора и Минприроды. По ее итогам отмечены примеры положительной практики (применение стандартов безопасности МАГАТЭ при разработке нормативной базы, аттестация специалистов и руководителей Ростехнадзора, соответствие положения об учете радиационных источников рекомендациям МАГАТЭ, наличие информации о текущем уровне безопасности объектов) и даны рекомендации и предложения по совершенствованию регулирующей деятельности. Ростехнадзор разработал и выполняет план реализации рекомендаций миссии.

Учет уроков аварии на АЭС «Фукусима-1»

После событий 2011 года в Японии эксплуатирующими организациями проведен анализ соответствия АЭС, включая приреакторные бассейны выдержки ОЯТ, установленным требованиям безопасности, прежде всего, это касалось следующих требований:

  • защищенность от внешних экстремальных воздействий природного и техногенного происхождения (сочетаний внешних воздействий);
  • готовность к управлению запроектными авариями (с полным обесточиванием, потерей конечного поглотителя тепла);
  • готовность к управлению тяжелыми авариями.

По результатам анализа концерном «Росэнергоатом» были разработаны и Ростехнадзором согласованы кратко-, средне- и долгосрочные мероприятия по повышению безопасности АЭС с учетом формата проведенных стресс-тестов.

Фойе штаб-квартиры МАГАТЭ

В настоящее время Ростехнадзором планируется разработка и пересмотр нормативных документов, касающихся требований:

  • к противоаварийной документации (в том числе по управлению запроектными и тяжелыми авариями);
  • к учету внешних воздействий природного и техногенного характера;
  • к выбору площадок размещения;
  • к отчетам по обоснованию безопасности.

Предполагается также проведение дополнительного анализа защищенности от экстремальных внешних природных и техногенных воздействий наиболее потенциально опасных объектов.

Автор

Беззубцев Валерий Сергеевич,
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору