Новые правила обеспечения безопасности ядерных установок в Европейском Союзе

Проблема выработки единых правовых стандартов в области безопасности ядерных установок встала перед Европейским Союзом в ноябре 2002 года и была вызвана расширением ЕС. Готовились к вступлению в ЕС – Литва, Болгария, Словакия. Срок эксплуатации ядерных установок в этих странах подходил к концу и требовалась безопасная утилизация восьми реакторов. В связи с этим Европейская комиссия разработала ряд законопроектов по различным вопросам ядерной индустрии, так называемый «ядерный пакет».

В подготовленном 6 ноября 2011 года Меморандуме о «ядерном пакете», озаглавленном «Формирование общего подхода к ядерной безопасности», Еврокомиссия четко сформулировала единый подход по вопросу обеспечения ядерной безопасности. В частности, было определенно, что в современном европейском сообществе регулирование ядерной безопасности исключительно с точки зрения национальной политики того или иного государства невозможно, и только общий подход, выработанный совместно государствами ЕС, может гарантировать соблюдение строгих стандартов в области ядерной безопасности. Данный подход нашел свое отражение в основных директивах  ЕС, регулирующих эту сферу, а именно: в Директиве №2009/71 Евратом Совета ЕС устанавливающей основы сообщества по ядерной безопасности ядерных установок от 25.06.2009г. [1], а также в новой  Директиве №2014/87 Евратом Совета ЕС от 8 июля 2014г.

Проанализировав уроки ядерной аварии на АЭС Фукусима (Япония) и приняв за  основу требования безопасности Ассоциации западноевропейских организаций в области ядерного регулирования и МАГАТЭ, ЕС разработал новую Директиву №2014/87. Новая  Директива №2014/87 внесла дополнения и изменения к Директиве №2009/71 Евратом Совета ЕС устанавливающей основы Европейского Сообщества по ядерной безопасности ядерных установок от 25.06.2009г [2].

Статья 1 Директивы №2009/71 четко формулирует цели: во-первых, поддержание и дальнейшее укрепление ядерной безопасности и ее регулирование на территории ЕС, во-вторых, принятие соответствующих мер, чтобы государства – члены ЕС приняли национальные положения для обеспечения повышенного уровня безопасности населения и работников от опасного воздействия ионизирующих излучений ядерных установок.

Статья 2 Директивы №2009/71 и новая дополняющая ее Директива №2014/87 четко очерчивают сферу применения, а именно: к любой гражданской ядерной установке при наличии лицензии. В то же время Директива №2009/71 не препятствует государствам-членам ЕС в принятии ими более строгих мер безопасности на своем национальном уровне.  Новая Директива №2014/87 при обеспечении ядерной безопасности требует соблюдения основных стандартов, указанных в статье 30 Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г.[3], и при этом, не нарушая действующее законодательство ЕС по охране здоровья рабочих и населения от опасностей, возникающих при ионизации излучения, и, в частности Директиву Совета 2013/59 / Евратом[4].

Статья 3 Директивы №2009/71 дает четкий понятийный аппарат, а новая Директива №2014/87 дополняет его новыми терминами. Для сферы применения данного нормативного акта применяется следующая терминология. 

• «Ядерная установка означает атомную электростанцию,  обогатительный завод, завод по производству ядерного топлива, завод по переработке, исследовательский реактор, хранилище отработавшего ядерного топлива, хранилища для радиоактивных отходов, которые находятся на этой же площадке и непосредственно связаны с эксплуатацией ядерных установок»[5].  
• Под «ядерной безопасностью» понимается соблюдение условий эксплуатации ядерной установки, предупреждение аварий и смягчение ее последствий, позволяющие защитить население и работников от опасного воздействия ионизирующих излучений.
• «Компетентный регулирующий орган – орган или группа органов, отвечающих в государстве-члене ЕС за регулирование ядерной безопасности ядерных установок»[6].
• «Лицензия» - правовой документ, который выдает  государство-член ЕС, в соответствии с которым возлагается ответственность на обладателя лицензии за выбор площадки для ядерной установки, а также ее проектирование, сооружение, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию или снятие с эксплуатации.  
• «Обладатель лицензии» является  юридическое или физическое лицо, на которое в соответствии с лицензией возложена общая ответственность в отношении ядерной установки. Новая Директива №2014/87 вводит новые понятия: авария, инцидент, необычные действия, проектные основы, проектная авария, тяжелые условия, тем самым понятийный вокабуляр расширился и детализировал правовую сферу регламентации ядерной безопасности ядерных установок на территории ЕС.
• «Авария»означает любое непреднамеренное событие, реальные или потенциальные последствия, которые важны с точки зрения радиационной защиты или ядерной безопасности [7].
• «Инцидент» означает любое непреднамеренное событие, последствия или потенциальные последствия, которые не могут игнорироваться с точки зрения радиационной защиты или ядерной безопасности [8]. 
• «Необычные действия» - это процесс эксплуатации, отличающийся от нормальной работы, который может возникнуть по крайней мере один раз в течение срока эксплуатации объекта, но который с учетом соответствующих положений проектирования не вызовет значительный ущерб важных для безопасности узлов ядерной установки и не приведет к аварийным условиям [9]. 
• «Проектные основы» определены как  диапазон условий и событий, специально учтенных при проектировании, в том числе модернизация ядерной установки в соответствии с установленными критериями, которые ядерная установка может выдержать  без превышения установленных пределов нагрузки при запланированной работе системы безопасности ядерной установки [10].
• «Проектная авария» означает аварийные условия, при которых ядерная установка, разработанная в соответствии с установленными параметрами, и для которой повреждение топлива или  выброс радиоактивного материала в силу своей технической конструкции может удерживаться в рамках разрешенных пределов [11].
• «Тяжелые условия» означает условия, которые являются более серьезными, чем условия, связанные с проектными авариями; такие условия могут быть вызваны полной потерей управления системой безопасности ядерной установки или подобными экстремальными ситуациями [12].

Новая Директива №2014/87 прописывает новые юридические основы ядерной безопасности ядерных установок для стран ЕС. Статья 1 пункт 5 новой Директивы №2014/87 обязывает государства-члены ЕС создать и поддерживать национальную законодательную, нормативную и организационную базу для ядерной безопасности ядерных установок, так называемую национальную основу, которая предусматривает, в частности:

• распределение обязанностей и координацию между соответствующими государственными органами;
• национальные требования к ядерной безопасности, которые охватывают все этапы жизненного цикла ядерных установок;
• систему лицензирования и запрещения эксплуатации ядерных установок без лицензии;
• систему регулирующего контроля ядерной безопасности, которую осуществляет компетентный регулирующий орган;
• эффективные и соразмерные действия органов, в том числе при необходимости приостановлении, изменении или отмены лицензии.

При этом методы и формы национальной основы каждая страна-член ЕС будет создавать самостоятельно.

Особо следует отметить наработки ЕС в области контрольных механизмов, к которым относятся компетентные регулирующие органы, уполномоченные в сфере ядерной безопасности ядерных установок. Такие органы каждое государство-член ЕС создает самостоятельно. При этом компетентный регулирующий орган должен быть независим от неправомерного влияния со стороны государства. Такое решение нашло закрепление в его функциональных обязанностях, а именно:  компетентный регулирующий орган функционально отделен от любого другого государственного органа или организации, которые связаны с  развитием или использованием ядерной энергии, и не должен получать инструкции от любого такого органа или организации при выполнении своих задач регулирования. Компетентный регулирующий орган принимает нормативные решения, основанные на требованиях к ядерной безопасности, которые закреплены  законодательно на национальном уровне государства-члена ЕС.

Компетентный регулирующий орган получает бюджетные ассигнования для обеспечения своих задач, определенных в национальных рамках, и несет ответственность за осуществление выделенного ему бюджета. Компетентный регулирующий орган имеет право использовать определенное количество персонала с соответствующей квалификацией, опытом и знаниями, необходимыми для выполнения своих обязательств. Он может также использовать внешние научные и технические ресурсы для поддержки своих функций.

Государства-члены ЕС

Государства-члены ЕС должны закрепить в своем национальном законодательстве за компетентным регулирующим органом следующие основные задачи. Орган может:

• сформулировать  и участвовать в реализации национальных требований к ядерной безопасности;
• требовать, чтобы владелец лицензии удовлетворял и соблюдал национальные требования к ядерной безопасности и условиям выданной лицензии;
• проверять такое соблюдение через шкалу нормативных оценок;
• предлагать или осуществлять эффективные и соразмерные меры принуждения.

Новая редакция статьи 6 Директивы №2009/71, которая дает новая Директива №2014/87, закрепляет принцип полной ответственности обладателя лицензии за безопасность ядерной установки. Соответственно такая ответственность не может быть делегирована и включает в себя ответственность за деятельность подрядчиков и субподрядчиков, чья деятельность может повлиять на ядерную безопасность ядерной установки.

При подаче заявления на получение лицензии заявитель должен доказать свою состоятельность по обеспечению ядерной безопасности ядерной установки. Его возможности и уровень детализации должны быть соразмерны потенциальной величине и характеру опасности  для ядерной установки.  Обладатели лицензий разрабатывают и внедряют системы управления ядерной установкой, при которых приоритет отдается ее ядерной безопасности, и регулярно оценивают, проверяют и постоянно совершенствуют, насколько это практически возможно, ядерную безопасность своих ядерных установок на систематической и подконтрольной основе. Такие проверки включают в себя меры по предотвращению от несчастных случаев и меры по ликвидации последствий аварий.  

Обладатели лицензий обязаны предусмотреть соответствующие процедуры в случае аварии и иметь четкие инструкции, включая руководящие принципы управления в случае тяжелой аварии, или эквивалентные меры для эффективного реагирования на аварию с целью предотвращения или смягчения ее последствий. В частности, такие процедуры согласовываются с другими эксплуатационными мерами и периодически проверяться на их целесообразность проведения.  

Обладатели лицензий должны иметь описания аварий и тяжелых аварий, которые могут возникнуть на всех эксплуатационных режимах и те, что могут одновременно повлиять на работу нескольких узлов ядерной установки или повлечь их поломку. Обладатели лицензий обеспечивают меры для получения внешней помощи. При этом инструкции периодически пересматриваются  и регулярно обновляются с учетом  уроков, извлеченных из прошлых аварий. Обладатели лицензий укомплектовывают кадрами с соответствующей квалификацией и компетенцией, необходимой для выполнения своих обязательств, ядерные установки.

Статья 7 Директивы №2009/71в редакции новой Директивы №2014/87 предписывает государствам-членам ЕС принять все необходимые меры, чтобы в национальном законодательстве каждого из государств-членов ЕС были приняты нормы, регулирующие процесс образования и профессиональной подготовки сотрудников, связанных с ядерной безопасностью ядерных установок. Цель внутреннего законодательства стран ЕС - получить, сохранить и в дальнейшем развивать кадровый резерв в области ядерной безопасности и подготовить кадры к быстрым действиям в чрезвычайных ситуациях.

Статья 8 Директивы №2009/71 в редакции новой Директивы №2014/87 обязывает государства-члены ЕС обеспечить общественность необходимой информацией о ядерной безопасности ядерной установки и ее регулирование. Информация должна быть доступна, в первую очередь, для работников и широкой общественности в том месте, где расположена ядерная установка. Это обязательство предполагает, что компетентный орган регулирования и обладатели лицензий в рамках своей ответственности должны обеспечить широкую общественность информацией о нормальных условиях эксплуатации ядерных установок и в случае аварии быстрое оповещение компетентного регулирующего органа другого государства-члена ЕС, который находиться в непосредственной близости от ядерной установки. При этом широкая общественность может принимать эффективное участие в процессе принятия решений, касающихся лицензирования ядерных установок, в соответствии с внутренним законодательством государства-члена ЕС и международными договорами.

Государства-члены ЕС осуществляют контроль над своими компетентными регулирующими органами, которые должны обмениваться информацией с компетентными регулирующими органами других государств-членов ЕС, которые находятся в непосредственной близости от ядерной установки.

Новая редакция Директивы №2014/87 дополнила Директиву №2009/71 новыми пятью статьями (8a, 8b, 8c, 8d, 8e), которые представляют собой особые обязательства: 

• 8а «Ядерная безопасность – цель для ядерных установок»,
• 8b «Реализация ядерной безопасности - цель для ядерных установок»,
• 8с «Первоначальная оценка и периодические обзоры по безопасности»,
• 8d «Аварийная готовность и реагирования в интерактивном режиме»,
• 8e «Экспертные оценки»[13].

Новая статья 8а устанавливает пределы  ядерной безопасности, которые  государства-члены ЕС обеспечивают  в рамках своих национальных законодательств. Ядерные установки должны быть расположены, построены, введены в эксплуатацию, эксплуатироваться и должны быть выведены из эксплуатации таким образом, чтобы не допустить непредусмотренные радиоактивные выбросы и крупные радиоактивные выбросы, которые требуют защитных мер и которые не могли быть ограничены в пространстве и во времени. Вышеуказанные пределы ядерной безопасности применяется к ядерным установкам, для которых разрешение на строительство было выдано после 14 августа 2014 года и в качестве основы для своевременного осуществления усовершенствований конструкций безопасности уже работающих ядерных установок.

Новая статья 8b нацеливает страны ЕС на реализацию ядерной безопасности ядерных установок в практическую плоскость. Государства-члены ЕС должны: обеспечить защиту ядерных установок от экстремальных внешних природных и непреднамеренных антропогенных угроз, предотвратить сбои и нарушения в работе  ядерных установок,  обеспечить контроль над работой ядерных установок при сбое или при авариях проектной основы, а также при тяжелых условиях с целью предотвращения дальнейшего развития аварии и смягчения ее последствий.

Для достижения полной безопасности ядерной установки  государства-члены ЕС должны принять внутреннее законодательство, которое  закрепило бы меры по поощрению и укреплению эффективной культуры ядерной безопасности. Эти меры включают в себя, в частности: систему управления на всех уровнях персонала, при которой приоритет отдается ядерной безопасности;  мероприятия по оценке и документированию безопасности ядерной установки; обязательства обладателей лицензии сообщать о событиях, которые могут повлиять на ядерную безопасность в компетентный регулирующий орган; проведение повышения профессиональной подготовки персонала.

Новая статья 8c прописывает новую систему периодических обзоров по ядерной безопасности на территории ЕС. Любая выдача лицензии на постройку ядерной установки или ее эксплуатации должна быть размещена на соответствующем сайте. Обладатель лицензии под контролем компетентного регулирующего органа государства-члена ЕС оценивает систематически и регулярно, по крайней мере, раз в 10 лет, безопасность ядерной установки.  Такая оценка безопасности направлена ​​на обеспечение соблюдения текущей проектной основы и определение дальнейших мер по повышению безопасности, принимая во внимание вопросы старения, опыт работы, последние результаты исследований и разработок в международных стандартах, используемых в качестве эталона.

Новая статья 8d прописывает организационную структуру для обеспечения готовности и реагирования в случае чрезвычайной ситуации на ядерной установке с четким распределением обязанностей и координацией между обладателем лицензии и компетентным регулирующим органы с учетом всех этапов чрезвычайной ситуации. При этом данная статья полностью коррелируется с положениями Директивы 2013/59 Евратом от 5 декабря 2013 г., устанавливающей основные нормы безопасности для защиты от опасностей, возникающих от воздействия ионизирующего излучения[14].

Новая статья 8е посвящена проведению экспертных оценок, которые государства-члены ЕС обязаны делать раз в 10 лет. Цель проведения таких оценок - улучшение ядерной безопасности. Такая экспертиза должна проводится не только на национальном уровне с привлечением компетентных регулирующих органов, но и с привлечением международных экспертов. Результаты таких экспертных оценок должны быть доведены до сведения государств-членов ЕС и Комиссии, также они должны быть опубликованы для широкой общественности. При этом государства-члены ЕС обязаны провести первую экспертную оценку не позднее  2017 года и далее проводить такие экспертизы на регулярной основе, по  крайней мере, раз в шесть лет.  В случае аварии, которая требовала бы введения чрезвычайной ситуации на огромной территории и мер защиты для большого количества населения, государство-член ЕС должно обеспечить доступ международных экспертов к ядерной установке незамедлительно.

О своей деятельности в области ядерной безопасности ядерных установок государства-члены ЕС отчитываются перед Комиссией. В связи с тем, что новая Директива №2014/87 была принята 8 июля 2014 года, то срок первого доклада для государств-членов ЕС перед Комиссией был определен  -  22 июля 2014 года, а второй доклад -  к 22 июля 2020 года. На основании докладов государств-членов ЕС Комиссия представляет на рассмотрение Совету и Европейскому парламенту доклад о результатах, достигнутых в ходе реализации мер по обеспечению ядерной безопасности ядерных установок.

Директива №2009/71 была уже имплементирована государствами-членами ЕС в свое внутреннее законодательство в 2011 году. Поправки и дополнения к Директиве №2009/7, которые содержатся в новой  Директиве №2014/87, государства-члены ЕС обязаны ввести в действие через свои национальные законы, правила и административные положения, которые должны быть разработаны и приняты не позднее 15 августа 2017 года, и об этом страны немедленно информируют Комиссию. Когда государства-члены ЕС принимают свои национальные законы, они должны содержать ссылку на новую Директиву№2014/87или сопровождаться такой ссылкой в ​​случае их официальной публикации.  При этом государства-члены ЕС обязаны направить Комиссии текст основных положений национального законодательства, которые они принимают в области, охватываемой новой Директивой №2014/87.

Новая Директива №2014/87 вступила в силу с 8 июля 2014 года, и Европейское Сообщество перешло на новые правила обеспечения атомной безопасности. Новая Директива стала важным вкладом в повышение надежности ядерной безопасности ядерных установок и дальнейшее повышение культуры безопасности в Европе, где более четверти электроэнергии производят на атомных электростанциях.

Автор

Лебедева Юлия Вячеславовна,

Магистр права ЕС, независимый эксперт

Литература