Вопросы обращения с радиоактивными отходами широко обсуждаются в российском обществе, начиная с момента распада Советского Союза. Сегодня специалисты Росатома активно занимаются разработкой мер по реформированию российской схемы обращения с РАО. Данная статья посвящена одному из вариантов решения проблемы.
Эхо «советского прошло го»
Содержание «проблемы РАО» впервые было четко сформулировано в Постановлении Правительства РФ №1030 от 23.10.1995 г. Там, в частности, говорится, что в результате развития «атомной промышленности и энергетики, атомного флота на предприятиях различных федеральных органов исполнительной власти накоплено радиоактивных отходов суммарной активностью около 1.5x109 Ки и отработавшего ядерного топлива (ОЯТ) суммарной активностью 4,65.109 Ки. При этом имеющиеся производственные мощности не обеспечивают переработку и надежную изоляцию накопленных и вновь образующихся РАО и отработавших ядерных материалов».
Сложившаяся ситуация была вызвана несколькими причинами. Практическое применение атомной энергии начиналось в военной области, в обстановке строгой секретности. Соответственно, обращение с РАО осуществлялось на уровне отдельных предприятий и сводилось, по существу, лишь к сбору и временному хранению некондиционированных отходов. Работы финансировались по остаточному принципу.
«Мирный атом» заимствовал эту схему практически без изменений. Атомные станции, НИИ и различные предприятия, использовавшие ядерно- и радиационно-опасные материалы, работали в условиях информационной закрытости и ведомственной разобщенности. При обращении с радиоактивными отходами действовал принцип «отложенного решения». Кроме того, в СССР не было создано стандартного оборудования для кондиционирования РАО, типовых хранилищ для их временного хранения и окончательной изоляции.
Первая попытка реформирования действующей системы была предпринята в рамках Федеральной целевой программы «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996 – 2005 гг.» (ФЦП «РАО»). Именно тогда впервые был поставлен вопрос о решении «проблемы РАО» на федеральном уровне.
Однако претворению программы в жизнь препятствовали сложная финансово-экономическая ситуация в стране и недостатки в организации планирования. Кроме того, методы, выбранные для решения задач, не всегда отличались высокой эффективностью.
Тем не менее, реализация ФЦП «РАО» позволила систематизировать обращение с радиоактивными отходами. В России создана и функционирует система государственного учета и контроля радиоактивных веществ и отходов. Фактически создана база данных, позволяющая детально планировать и обосновывать проведение работ. Значительно расширилось двух- и многостороннее сотрудничество нашей страны с зарубежными государствами. Россия приняла на себя ряд международных обязательств в области ядерной и радиационной безопасности, в частности, в ноябре 2005 года ратифицировала «Объединенную конвенцию о безопасности обращения с ОЯТ и РАО». И, наконец, сегодня и специалисты, и властные структуры осознают необходимость разработки и реализации концепции единой государственной системы обращения с отходами.
Первым шагом в этом направлении должно стать организационно-структурное реформирование всей сферы обращения с РАО.
Реформирование поможет ликвидировать РАО и ОЯТ , накопленные до создания «ядра» единой государственной системы. Это предполагает кондиционирование РА О и отправку их в могильники, удаление ОЯТ на длительное хранение, демонтаж освободившихся сооружений, реабилитацию загрязненных территорий.
Концепция государственной системы обращения с РАО
Базовые принципы оптимизации управления отходами, сформулированные специалистами Росатома, предполагают, что:
- окончательная изоляция (захоронение) РАО является необходимым этапом обращения с отходами;
- собственник РАО – инициатор их возникновения (любое физическое и юридическое лицо, в результате деятельности которого появляются радиоактивные отходы), на нем лежит полная финансовая ответственность за обращение с РАО (принцип «загрязнитель платит»);
- последующие поколения не должны нести дополнительное бремя по обращению с отходами, образовавшимися в наше время, в противном случае для решения таких проблем должны быть созданы необходимые (в том числе финансовые) ресурсы;
- образование отходов должно быть оптимизировано, исходя из экономического обоснования деятельности поставщика РАО и принципа «разумной достаточности» при обеспечении ядерной и радиационной безопасности;
- ответственность за обращение с накопленными отходами лежит на государстве.
Осуществление этих принципов невозможно без централизованного управления РАО, смешанного финансирования работ по обращению с ними, контроля со стороны государства и его ответственности за захоронение отходов.
Для эффективного функционирования единой государственной системы обращения с РАО необходимо, в первую очередь, создать базовые структурные элементы («ядро»).
Главным системообразующим звеном всей административно-технологической цепочки обращения с РАО должна стать организация, осуществляющая окончательную изоляцию отходов. Ее основная задача заключается в строительстве и эксплуатации могильников РАО, а также объектов длительного централизованного хранения ОЯТ. Эта организация должна предоставлять услуги по захоронению радиоактивных отходов и длительному хранению отработавшего топлива всем российским поставщикам РАО и ОЯТ, вне зависимости от ведомственной и территориальной принадлежности.
Другим важным элементом является структура, обеспечивающая финансирование таких работ и вывод из эксплуатации атомных объектов. Средства должны складываться из соответствующих отчислений от поставщиков, а также организаций, эксплуатирующих атомные объекты, размер отчислений должен устанавливаться внутренним законодательством.
Создание «ядра», установление его взаимосвязи со всеми отечественными поставщиками РАО и ОЯТ превратят сферу обращения с отходами в систему – пусть несовершенную, но позволяющую целенаправленно решать «проблему РАО», используя механизмы рыночной экономики. Однако для эффективного функционирования системы требуется также создание инфраструктуры – специализированных предприятий по кондиционированию и транспортированию отходов, а также по выводу из эксплуатации атомных объектов.
Реализация ФЦП «РАО» позволила систематизировать обращение с радиоактивными отходами. В России создана и функционирует система государственного учета и контроля радиоактивных веществ и отходов. Фактически создана база данных, позволяющая детально планировать и обосновывать проведение работ.
Переходный период
Процесс реформирования системы обращения с РАО должен проходить в несколько этапов.
Сначала следует создать законодательные основы реформирования. Главная задача первого этапа – разработка и принятие федерального закона об обращении с РАО. Этот документ должен определить полномочия и ответственность субъектов, действующих в сфере обращения с РАО, условия и порядок их взаимоотношений, распределение прав собственности и ответственности, финансирование, а также механизмы ликвидации накопленных отходов и вывода из эксплуатации атомных объектов. Бюджетное финансирование деятельности по ликвидации отходов, накопленных за предыдущие годы, должно быть признано государственным долгом, механизм выполнения таких работ – определен законодательно. В законе также следует предусмотреть создание компании по управлению РАО и соответствующей финансовой структуры.
Создание и организационное оформление таких организаций должно осуществляться на втором этапе реформирования. Другие важные задачи – подготовка и утверждение программ ликвидации накопленных РАО, организационная модернизация структуры и деятельности предприятий, уже сейчас готовых к оказанию услуг по обращению с отходами. На третьем этапе начнется практическая деятельность «ядра» системы – сооружение могильников РАО и централизованных хранилищ для длительного хранения ОЯТ. Первоначально такие работы должно полностью оплачивать государство. По мере накопления средств на соответствующих счетах, бюджетное финансирование будет убывать. На четвертом этапе произойдет расширение сферы услуг по выводу из эксплуатации атомных объектов и завершение работ по ликвидации накопленных РАО.
Россия заинтересована в организации тесного международного сотрудничества для ускорения проведения реформ. Партнерство в данной области поможет наладить обмен опытом создания орга- низационной структуры и функционирования организаций по обращению с РАО, а также повысит эффективность координации и взаимодействия по выбору проектов и объектов. Кроме того, возможное участие зарубежных фирм в создании объектов окончательной изоляции отходов.
Что дадут реформы?
В рамках государственной системы можно будет решить наиболее важные задачи в сфере обращения с отходами. В частности, проблему РАО и ОЯТ атомных объектов. Если отходы образовались в результате текущей деятельности, ответственность за их транспортировку на хранение или захоронение, а также кондиционирование и упаковку РАО ляжет на их владельцев, которые могут привлекать для этих работ специализированное предприятие. Поставщики отходов также обязаны будут периодически вносить платежи за хранение (захоронение) отходов на соответствующие счета финансовой организации. Эти средства должны покрывать стоимость изоляции определенного объема ОЯТ или упакованных РАО, а также затраты на мониторинг хранилища (могильника).
В течение всего срока функционирования объекта взимаются платежи на обращение с РАО, которые в будущем образуются в результате вывода его из эксплуатации. Размеры выплат рассчитываются таким образом, чтобы возместить все расходы на вывод из эксплуатации и обеспечить резерв финансовых ресурсов на случай непредвиденных обстоятельств. К моменту вывода из эксплуатации все отходы должны быть удалены с объекта в места окончательной изоляции и длительного хранения.
Реформирование поможет ликвидировать РАО и ОЯТ, накопленные до создания «ядра» единой государственной системы. Это предполагает кондиционирование РАО и отправку их в могильники, удаление ОЯТ на длительное хранение, демонтаж освободившихся сооружений, реабилитацию загрязненных территорий. В России должно остаться минимальное число хранилищ и могильников, которые должны быть объединены в рамках централизованной системы. Таким образом, большинство существующих объектов хранения РАО подлежат ликвидации, а сооружения, предназначенные для централизованного хранения, – модернизации. Эти работы должны финансироваться из средств государства. Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за реформирование системы обращения с РАО, будет обязан ежегодно формировать соответствующую бюджетную заявку.
По материалам доклада В.Д. Ахунова и Е.Б. Крюкова «Реформирование государственной системы обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации», представленного на XX пленарном заседании Контактной экспертной группы по международным проектам в области обращения с РАО в России под эгидой МАГАТЭ (Мюнхен, 11-13 октября 2006 года).
