Развитие ядерной энергетики России должно сопровождаться внедрением в отрасли цивилизованных методов рыночной экономики при обязательном сохранении государственного регулирования и управления использованием атомной энергии.
Сегодня атомная промышленность вступает в эпоху ускоренного инновационного развития и превращения в ведущий фактор энергетической безопасности России. Для реализации этих планов Президент РФ 3 декабря 2007 года подписал закон о специальной корпорации, объединяющей предприятия атомной энергетики и промышленности, которая будет работать на внутреннем и внешнем рынке и, кроме того, решать задачи обеспечения оборонных интересов государства.
Управление ядерной отраслью
Корпорация является самостоятельным юридическим лицом, которое сочетает реализацию функций федерального органа исполнительной власти, которые в настоящее время принадлежат Росатому, и производственную деятельность хозяйствующего субъекта.
Корпорация — орган управления использованием атомной энергии. Она осуществляет руководство организациями, осуществляющими виды деятельности в этой области, установленные ФЗ «Об использовании атомной энергии», а также связанные с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. К функциям управления, в частности, относятся:
— формирование государственной научно-технической, инвестиционной и структурной политики и ее проведение;
— разработка мер по обеспечению безопасности и физической защите объектов использования атомной энергии, государственный контроль радиационной обстановки в районах размещения этих объектов;
— проведение мероприятий по ликвидации последствий аварий при использовании атомной энергии;
— ведение на федеральном уровне учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и РАО, а также создание, методическое обеспечение и совершенствование соответствующих государственных систем;
— проведение проверок (инспекций), связанных с реализацией полномочий по управлению отраслью;
— лицензирование деятельности юридических лиц (кроме организаций Минобороны России) по разработке, изготовлению, испытаниям, транспортированию, хранению, ликвидации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения;
— принятие решений о признании организации пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения, осуществлять деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации таких объектов, а также заниматься обращением с ядерными материалами и радиоактивными веществами;
— создание специальных накопительных фондов для финансирования вывода из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, НИОКР по обоснованию и повышению их безопасности, обращения с РАО и ОЯТ, а также управление такими фондами;
— утверждение нормативов отчислений организаций, эксплуатирующих особо ядерно- и радиационно-опасные объекты, на формирование резервов для обеспечения их безопасности на всех стадиях жизненного цикла, содержания аварийно-спасательных формирований, установление перечня работ (услуг), финансируемых за счет этих резервов;
— защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществление функций государственного заказчика-координатора специальных экологических программ;
— определение порядка организации сбора и захоронения РАО, формирование и реализация федеральных целевых программ по обращению с РАО и ОЯТ.
Российская атомная наука и техника не утратили передовых позиций в мире. Они вносят значительный вклад в обеспечение национальной безопасности и имеют решающее значение для дальнейшего развития России как передовой научно-технической державы. Корпорация должна обеспечить усиление этих позиций, наращивая интеллектуальный потенциал отрасли и применяя такие высокоэффективные механизмы управления, как менеджмент качества, внедрение культуры безопасности и управление рисками при использовании атомной энергии. Для достижения этих целей корпорация будет проводить подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов-ядерщиков, а также выдавать работникам своих организаций свидетельства на право ведения работ в этой области.
Обеспечение ядерной и радиационной безопасности
ЯРБ — непременное условие деятельности по использованию атомной энергии (см. рисунок). Поэтому успехи реформирования и дальнейшего развития атомной отрасли во многом будут определяться успехами реализации ФЦП «Обеспечение ЯРБ на 2008 год и на период до 2015 года» и реальным состоянием обеспечения ядерной и радиационной безопасности.
Корпорация должна проводить государственную политику в сфере обеспечения безопасности при использовании атомной энергии, включая решение проблемы обращения с ОЯТ и РАО на базе формирования единой национальной системы обращения ОЯТ и РАО.
В рамках корпорации необходимо будет создать отраслевую систему контроля безопасности ядерно- и радиационно-опасных объектов, основанную на компетентности должностных лиц и экспертов в экономических, научно-технических и технологических аспектах безопасного использования атомной энергии, – систему профессионального аудита безопасности.
Корпорация является государственным компетентным органом по ЯРБ при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, который будет формировать и проводить соответствующую государственную политику. В ее задачи входит также: организация и ведение госконтроля обеспечения безопасности при перевозке; разработка и осуществление мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий ядерных и радиационных аварий при транспортировании; выдача сертификатов-разрешений на перевозку, а также использование транспортных упаковочных комплектов; представление интересов РФ в соответствующих международных организациях.
Очень важно законодательно закрепить роль корпорации в международном сотрудничестве. Она должна представлять Россию в МАГАТЭ и других международных организациях. Ей, в частности, необходимо дать полномочия национального регулирующего органа в соответствии с международной Конвенцией о ядерной безопасности. Корпорация также должна выполнять функции национального компетентного органа в соответствии с международными конвенциями об оповещении о ядерной аварии, о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации, о физической защите ядерного материала, а также по выполнению обязательств Российской Федерации в области обеспечения физической защиты ядерного материала. И, кроме того, отвечать за выдачу странам-поставщикам заверений в мирном использовании импортируемых ядерных товаров и технологий, обеспечивать их физзащиту и условия последующей передачи.
Надзор за использованием атомной энергии
Для повышения эффективности государственного управления использованием атомной энергии корпорацию целесообразно наделить некоторыми правами, которые принадлежат надзорным органам.
Существующее законодательство, разграничившее функции и полномочия органов государственного управления и регулирования безопасности (надзора) использования атомной энергии было сформировано на основе федерального закона «Об использовании атомной энергии», принятого в 1995 году. При этом реализовалась характерная для 90-х тенденция усиления надзорных органов за счет передачи им важнейших управленческих функций – лицензирования (фактически являющегося допуском к работе), утверждение требований безопасности, анализа (оценки и экспертизы) и т.д. При этом, однако, регулирующие органы не несут ответственности за реальную безопасность поднадзорной деятельности – за это полностью отвечают эксплуатирующие организации и признавшие их органы государственного управления.
Действующая система лицензирования деятельности в области использования атомной энергии изобилует избыточными процедурами и сдерживает инновационное развитие отрасли. В настоящее время в РФ действуют четыре органа регулирования безопасности при использовании атомной энергии – Ростехнадзор, Роспотребнадзор, МЧС и ФМБА России. Вопреки международным конвенциям, лицензирование распространено на все виды деятельности и объекты использования атомной энергии, и даже на их персонал. При этом порядок лицензирования не зависит от вида объекта – и для атомных станций, и для радиофармпрепаратов предусмотрены одинаковые процедуры.
Задача повышения эффективности лицензионной деятельности должна решаться с учетом ФЗ «О техническом регулировании», которым предусматривается использование различных форм оценки соответствия. Оптимизация лицензирования должна быть направлена на: устранение дублирования санитарно-эпидемиологических, экологических и прочих лицензий и экспертиз; дифференцирование процедур для различных процессов и объектов; сокращение лицензируемых видов деятельности с учетом полной ответственности эксплуатирующей организации за безопасность; увеличение срока действия лицензии до проектного срока эксплуатации объекта.
Лицензироваться должна только непосредственная работа с ядерными материалами и содержащими их изделиями (установками), а также изготовление, транспортирование и захоронение радиоактивных веществ и содержащих их изделий.
В идеале корпорации следует передать полномочия по лицензированию деятельности в области мирного использования атомной энергии, выдаче работникам разрешений на проведение работ, разработке, утверждению и вводу в действие соответствующих федеральных норм и правил безопасности, а также проведению экспертиз безопасности. Это позволит значительно оптимизировать процедуры лицензирования и экспертиз благодаря высокому уровню компетентности лицензирующего органа в экономических, научно-технических и технологических вопросах, устранит избыточные административные барьеры, препятствующие инновационному развитию отрасли, будет способствовать сокращению сроков создания и стоимости атомных установок и технологий.
Международная Конвенция о ядерной безопасности не содержит прямого запрета на выполнение одной организацией нескольких различных функций в области использования атомной энергии. Единственное требование, предъявляемое к статусу регулирующих органов, заключается в «обеспечении эффективного отделения надзора за безопасностью от других видов деятельности». Следовательно, наделение корпорации полномочиями по лицензированию и утверждению требований безопасности не вступит в противоречие с этой конвенцией, если будет обеспечена реальная независимость органа этой структуры, выдающего лицензии, от бизнес-интересов атомного энергопромышленного и оружейного комплексов.
Закрепление перечисленных функций и полномочий создаваемой корпорации в специальном законе усилит роль государственного управления, координации, контроля и регулирования безопасности, создаст основу реализации концепции социально приемлемого риска при использовании атомной энергии, гармонизирует правовое регулирование этой сферы. Результатом станет повышение уровня безопасности персонала, населения и окружающей среды при эксплуатации объектов использования атомной энергии, усиление готовности к предотвращению и ликвидации последствий ядерных и радиационных аварий.
Российская система государственных гарантий безопасности в области использования атомной энергии в настоящее время базируется на «Основах государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», утвержденных Президентом РФ 4 декабря 2003 года.
Этим документом централизованное государственное управление ядерно-опасными объектами и контроль их деятельности в условиях рыночной экономики были отнесены к основным принципам государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности. В частности, предусматривается усиление роли государственного управления и регулирования безопасности при использовании атомной энергии, совершенствование структуры органов государственного управления использованием атомной энергии для координации их деятельности и уточнения задач, а также разрешительного характера деятельности с использованием механизмов лицензирования и сертификации. Госуправление должно обеспечить реализацию концепции социально приемлемого риска, повышение защищенности ядерных объектов и материалов в условиях усиления террористических угроз, поддержание необходимого уровня готовности сил и средств для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также террористических актов, контроль транспортирования ядерно- и радиационно-опасных объектов и материалов на территории РФ. Для правового обеспечения решения этих задач в ФЗ «Об использовании атомной энергии» должны быть внесены соответствующие изменения.
Инструментом практической реализации Основ государственной политики является федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2007 года.
