20 июня 2011 года в ходе Конференции МАГАТЭ высокого уровня в Вене, созванной в связи с аварией на японской АЭС «Фукусима-1», российская делегация официально внесла пакет предложений по укреплению международно-правовой базы в области ядерной безопасности. Этому предшествовала кропотливая работа по анализу, подготовке и выдвижению российских предложений. Однако, по сути, эта работа имеет давнюю предысторию, старт которой был дан еще задолго до аварии на АЭС «Фукусима-1», а именно с 1980-х годов.
Формирование правового режима международной ядерной безопасности
После аварии на американской АЭС «Три Майл Айленд» в 1979 году, а затем на Чернобыльской АЭС в 1986 году, на национальном и международном уровнях были предприняты кардинальные меры по повышению ядерной и радиационной безопасности атомных станций.
В частности, Советским Союзом была выдвинута Программа создания международного режима безопасного развития ядерной энергетики. В ней указывалось, что «для Советского Союза вывод из аварии на Чернобыльской АЭС был однозначный – ядерная энергетика должна развиваться в условиях, максимально обеспечивающих безопасность людей и окружающей среды. Авария показала, что необходимы широкое международное сотрудничество, совместные усилия для обеспечения ядерной безопасности в полном смысле этого слова». (Сегодня, по следам аварии на АЭС «Фукусима-1» звучат те же самые выводы). В этой программе, в частности, говорилось о необходимости создать «систему оперативного оповещения о ядерных авариях и неполадках на АЭС, когда это сопровождается выходом радиоактивности с угрозой ее трансграничного переноса», создать «механизм оказания помощи при возникновении опасных ситуаций и аварий», достичь договоренности о том, что «все страны в своей ядерной деятельности будут исходить из рекомендаций, разработанных МАГАТЭ, относительно обеспечения безопасности ядерных установок».
Эти предложения были учтены при разработке ряда основополагающих инструментов международного права. В частности, в 1980-1990-х были приняты конвенции, составляющие основу международного режима ядерной безопасности:
- Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 года, направленная на предотвращение несанкционированного использования таких материалов в результате их хищения, пресечение незаконного завладения ими, прежде всего, в процессе перевозок;
- Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 года, предусматривающая оказание помощи и определение ее объема и вида, а также координирующую роль МАГАТЭ при оказании международной поддержки;
- Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии 1991 года, регламентирующая предоставление государствам-участникам и МАГАТЭ соответствующей информации;
- Конвенция по ядерной безопасности 1994 года, предусматривающая введение национальных требований и стандартов безопасности, системы лицензирования, системы регулирующего контроля и оценки ядерных установок;
- Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 года, содержащая общие требования к обращению с ОЯТ и РАО, выбору площадок для мощностей по обращению с ними, оценке безопасности, эксплуатации установок и т.д.
Кроме того, еще с 1960-х годов в МАГАТЭ стали разрабатываться стандарты и меры безопасности в области использования атомной энергии, которые, однако, как правило, имеют не обязательный, а рекомендательный характер.
Таким образом, система международно-правового регулирования ядерной безопасности начала достаточно продуктивно формироваться и работать. В то же время внимание международного политического сообщества, особенно в период 2000-2010 годов, было сфокусировано не столько на эксплуатационной безопасности АЭС, сколько преимущественно на проблемах физической защиты и сохранности ядерных материалов и объектов для пресечения ядерного распространения и терроризма.
Пробелы в международной правовой базе
Авария на АЭС «Фукисима-1», прежде всего, высветила технологическое несовершенство техники 1970-х годов, которая не смогла выдержать комплексное воздействие ударов природной стихии (сочетание землетрясения и цунами). Закономерно встал вопрос: а является ли адекватной имеющаяся международно-правовая база? Вскоре после фукусимской аварии Президент Российской Федерации Д.А.Медведев отметил, что «нужно проанализировать все существующее в настоящий момент законодательство, причем и внутреннее законодательство, и международную нормативную базу. И, я считаю, его точно нужно совершенствовать».
Такой анализ был проведен российскими специалистами. Он показал, что, действительно, в международном праве имеется ряд «пробелов», касающихся аварийных ситуаций на объектах атомной энергетики.
Во-первых, отсутствуют нормы, прежде всего в Конвенции по ядерной безопасности, которые регулировали бы участие государства в управлении аварией, снижении и ликвидации ее последствий. В международном праве не прописан алгоритм действий в таких ситуациях между государством, эксплуатирующей организацией и регулирующим органом. Так, из многочисленных сообщений прессы стало известно, что в первые дни аварии на АЭС «Фукусима-1» не правительство Японии, а только оператор (компания TEPCO) принимал оперативные решения. Кроме того, отсутствуют обязательные международные требования, которые запрещали бы сооружение новых реакторных установок, если они не отвечают современным стандартам МАГАТЭ. В международном праве не прописаны во всей полноте и вопросы, возникающие в связи с тем, что на путь развития атомной энергетики вступают страны-новички, не имеющие надлежащей инфраструктуры, в том числе кадров и технической экспертизы. Например, отсутствует обязательное международное требование о создании в таких странах инфраструктуры атомной энергетики в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ. Ее можно было бы организовать при содействии страны-поставщика ядерно-энергетической установки для обеспечения долгосрочной безопасной эксплуатации АЭС и ее последующего вывода из с эксплуатации.
Во-вторых, серьезным изъяном является недостаточная регламентация, прежде всего в Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии, объема, скорости, сроков и формата предоставления сведений о такой аварии. В первые дни после аварии на АЭС «Фукусима-1» поступление информации из Японии по официальным каналам в МАГАТЭ и соседнюю Россию явно запаздывало, и мы были вынуждены ориентироваться только на сообщения СМИ. Лишь спустя несколько дней информация из Японии начала поступать в Россию по каналам оперативного оповещения, но не напрямую по нашим запросам, а через Центр по инцидентам и аварийным ситуациям МАГАТЭ.
В-третьих, развитие событий на АЭС «Фукусима-1» проиллюстрировало недостаточный объем существующих международных требований к строительству АЭС в сейсмически опасных зонах, включая требования по комплексному учету внешних воздействий природного и техногенного характера, что ставит в повестку работы МАГАТЭ разработку дополнительных стандартов и требований.
Инициативы Президента Российской Федерации
Итогом проведенного анализа стало выдвижение Президентом Российской Федерации 26 апреля 2011 года международных инициатив. Они нацелены, в частности, на дополнение действующих Конвенций рядом положений, предусматривающих:
- ответственность государства за своевременность и достаточность мер реагирования при возникновении аварии для минимизации ее последствий;
- создание регламента координации и взаимодействия государства, эксплуатирующей организации и надзорного органа в условиях управления аварией и снижения уровня ее последствий;
- ответственность страны, использующей ядерную энергию, за обеспечение уровня ядерной безопасности не ниже уровня, соответствующего стандартам МАГАТЭ, и наличие в стране планов действий в чрезвычайных ситуациях, связанных с эксплуатацией АЭС;
- создание в странах, планирующих строительство объектов атомной энергетики, инфраструктуры в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ, при содействии поставщика ядерной установки;
- разработку дополнительных требований к регламентам строительства АЭС в сейсмически опасных зонах, а также в районах, подверженных иным природным катаклизмам с учетом их возможного комплексного воздействия;
- расширение состава предоставляемой информации относительно ядерной аварии.
Эти инициативы, разработанные по указанию Президента Российской Федерации Госкорпорацией «Росатом» совместно с МИД России, были направлены странам «Группы восьми», партнерам по БРИКС, СНГ и МАГАТЭ.
Президентские инициативы были обсуждены и поддержаны участниками саммита «Группы восьми» в Довиле. В декларации, принятой по его итогам 27 мая 2011 года, участники «заявили о решимости извлечь, опираясь на имеющийся у них опыт, все уроки из ядерной аварии в Японии, включая необходимость содействия обеспечению наивысшего уровня безопасности в соответствии с принципами Конвенции по ядерной безопасности», а также «отметили необходимость рассмотреть вопрос об укреплении Конвенции по ядерной безопасности и Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии, а также о совершенствовании норм и стандартов в области ядерной безопасности».
Далее российские предложения были в центре дискуссий на третьем московском форуме «Атомэкспо-2011» (6-8 июня) и на семинаре руководителей атомных отраслей и регуляторов в Париже 8 июня.
Наконец, «кульминацией» стало их официальное направление генеральному директору МАГАТЭ Юкия Амано на созванной по его инициативе международной конференции высокого уровня по ядерной безопасности, состоявшейся в Вене 20-24 июня 2011 года. Нотой постоянного представительства Российской Федерации при международных организациях в Вене №1986 от 20 июня 2011 года руководителю МАГАТЭ были переданы письма главы российской делегации на конференции, генерального директора Госкорпорации «Росатом» Сергея Кириенко с предложениями Российской Федерации и пояснительными записками по внесению поправок к Конвенции по ядерной безопасности и Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии, а также предложениями по совершенствованию сложившейся в МАГАТЭ системы норм (стандартов) безопасности. Эти документы предусматривают следующее.
Применительно к Конвенции по ядерной безопасности:
- регулярную оценку уровня безопасности в целях повышения безопасности ранее введенных в эксплуатацию ядерных установок;
- долгосрочное планирование и создание необходимой инфраструктуры атомной энергетики в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ в странах, планирующих начать строительство ядерной установки под своей юрисдикцией;
- координацию действий между государственными органами и организациями, эксплуатирующими ядерные установки, для управления аварией и уменьшения ее последствий;
- разработку регламента совместных действий государственных органов и организаций, эксплуатирующих ядерные установки для эффективного управления ядерной аварией и снижения уровня ее последствий;
- учет возможных комбинаций неблагоприятных внешних воздействий природного и техногенного характера на конкретных площадках АЭС.
Применительно к Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии:
- незамедлительное и непосредственное оповещение о ядерной аварии тех государств, которые подверглись или могут подвергнуться ее воздействию, а также МАГАТЭ;
- указание точных сроков предоставления информации, которая важна для принятия необходимых мер и сведения к минимуму трансграничных радиационных последствий аварии;
- общедоступность результатов мониторинга окружающей среды и регистрируемой автоматизированными системами радиационного контроля информации о состоянии радиационной обстановки на территории, прилегающей к месту аварии, размещение такой информации на сайте компетентного органа государства-участника МАГАТЭ.
Применительно к нормам (стандартам) безопасности МАГАТЭ:
- комплексный анализ норм безопасности МАГАТЭ с упором на вопросы обеспечения безопасности ядерных установок при воздействии на них природных и техногенных факторов экстремального характера;
- анализ взаимного соответствия норм МАГАТЭ по ядерной безопасности и стандартов Международной организации по стандартизации (ИСО) в области атомной энергетики, относящихся к обеспечению безопасности ядерных установок, особенно для случаев масштабных стихийных бедствий, включая различные комбинации внешних воздействий природного и техногенного характера и их совместное воздействие на ядерную установку.
Что дальше?
Дальше возникают закономерные вопросы: где, как и когда будут реализованы российские инициативы?
Прежде всего, отметим, что поправки к двум упомянутым конвенциям были официально переданы именно генеральному директору МАГАТЭ, поскольку он является их депозитарием.
Согласно условиям Конвенции по ядерной безопасности (ст.32) после получения поправки депозитарий поправки должен незамедлительно направить ее участникам конвенции. Рассмотрев поправку, участники конвенции либо принимают решение о ее принятии консенсусом, либо выносят ее на дипломатическую конференцию, где и будут приниматься соответствующие решения.
Отметим, что на август 2012 года уже запланировано внеочередное обзорное совещание участников этой конвенции, которое специально соберется для обсуждения вопросов укрепления нормативно-правовой базы МАГАТЭ в свете аварии на АЭС «Фукусима-1». Там, очевидно, и могут быть рассмотрены российские предложения.
По условиям Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (ст. 14) депозитарий также должен незамедлительно разослать поправку всем государствам-участникам. Если большинство участников потребует от депозитария созыва конференции для рассмотрения предложенных поправок, то это будет сделано. Поправки принимаются на конференции большинством в две трети голосов всех государств- участников и оформляются в виде протокола.
Вопрос о системе норм (стандартов) МАГАТЭ должен рассматриваться на заседаниях Комиссии по нормам безопасности, а также на сессиях Совета управляющих МАГАТЭ.
Итак, на венской конференции Россия стала очевидным лидером в инициировании конкретных мер по совершенствованию международного ядерного права. Теперь многое будет зависеть не столько от России, сколько от действий других фигурантов – генерального директора МАГАТЭ и государств-участников конвенций. Главное же, безусловно, упирается в политическую волю, активность и слаженность действий участников международного ядерного сообщества.
Литература:
- «Правда», 25 сентября 1986 года
- Российские стандарты безопасности атомной энергетики нужно распространить на международном уровне. Новая запись в блоге Д.А.Медведева. 24 марта 2011 года, Москва, Кремль / Президент России / http://news.kremlin.ru/external link, opens in a new tab.
- Об инициативах Президента России по развитию международной системы безопасной эксплуатации объектов атомной энергетики. 26 апреля 2011 года, Москва, Кремль / Президент России / http://news.kremlin.ru/external link, opens in a new tab.
- Комментарий помощника Президента Аркадия Дворковича относительно инициатив Президента России по развитию международной системы безопасной эксплуатации объектов атомной энергетики . 26 апреля 2011 года, Москва, Кремль / Президент России / http://news.kremlin.ru/external link, opens in a new tab.
- Довильская декларация «Группы восьми»: «Неизменная приверженность свободе и демократии». 27 мая 2011 года // Москва, Кремль / Президент России / http://news.kremlin.ru/external link, opens in a new tab .
- http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/circ449.pdf external link, opens in a new tab.
