О рисках при обращении с радиоактивными отходами

Ядерное законодательство должно отражать иерархию риска и использовать дифференцированный подход при его контроле и регулировании.

«Справочник по ядерному праву». МАГАТЭ, 2006г.

Известно, что практическая деятельность по использованию атомной энергии началась в первой четверти 20 века как деятельность по использованию радиоактивности и радиации в научно-исследовательских и медицинских целях благодаря ряду открытий и научных достижений интернациональной группы ученых, в основном европейской физико-химической школы на переднем в то время крае науки.

При этом, наряду с полезным применением радиации, достаточно вспомнить передвижные рентгеновские установки Марии Складовской-Кюри для госпиталей первой мировой войны , были замечены и отрицательные (вредные) эффекты воздействия радиации на живые организмы, обсуждавшиеся на специально созданном в 1928 году Международном комитете  по защите от рентгеновского излучения и излучения радия, который в 1950 году был преобразован в  Международную комиссию по радиологической защите (МКРЗ). В 1955 году для изучения воздействия радиации на организм человека и окружающую среду ООН образовала научный комитет по действию атомной радиации (НКДАР ООН).

Последующее открытие деления ядер урана в 1939 году положило начало практическому использованию ядерной энергии, в основном в военных целях, которое проводилось в ряде стран (Германия, Великобритания, США, СССР и Франция) с мощной поддержкой и под жесточайшим контролем государства. При этом потенциальная опасность этой деятельности многократно возросла от нанесения вреда здоровью отдельных людей (в основном исследователей) до облучения больших контингентов персонала и риска мировой ядерной войны .В связи с этим жесткость государственного  контроля только возрастала и приобрела международный характер путем создания в 1956 году в рамках ООН Международного Агентства по атомной энергии (МАГАТЭ). Именно эта деятельность по военному использованию атомной энергии привела к образованию огромных запасов радиоактивных отходов (РАО), обращение с которыми практически не регулировалось, создавая угрозу природе  и людям.

Причина накопления большого количества РАО и недостатки регулирования этого процесса заключались, в основном, в необходимости решения главной государственной военно-политической задачи (в разных странах и особенно в СССР) — создания ядерного оружия практически любой ценой при недостаточности ресурсов, отсутствии технологий обращения и недостаточной научной проработке вопросов обращения, включая экологические последствия и влияние на здоровье населения. Фактически решение проблемы обращения с РАО было отложено на будущие поколения.

Дальнейшее мирное использование ядерной энергии, в основном путем развития ядерной энергетики, хотя и регулировалось все в большей степени документами МАГАТЭ, тем не менее приводило только к накоплению РАО при недостаточном регулировании обращения с ними. При этом потенциальная опасность обращения с  РАО только возрастала, что в конце концов вынудило ядерные державы   вплотную заняться этой проблемой, получившей в России название «ликвидация негативного ядерного наследия (оборонной деятельности)». Этому способствовало и переполнение ядерных арсеналов США и СССР.

В МАГАТЭ эта проблема в наиболее концентрированном виде была выражена в «Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасном обращении с радиоактивными отходами» г. Вена, 05.09.1997. Примерно к этому времени ядерные державы, особенно США и Великобритания, стали выделять колоссальные, по меркам и в отличии от СССР и России, финансовые средства на обращение с накопленными РАО.  В начале 90-х годов расходы США на ликвидацию и реабилитацию составляли около 7,5 млрд. долларов в год, а на долгосрочный период около 270 млрд. долларов, Великобритании – 50 млрд. фунтов. Государственные расходы России по первой ФЦП ЯРБ составили около 300 млн. руб. Планируемые расходы федерального бюджета на выполнение второй ФЦП ЯРБ около 130 млрд. руб. И если Россия не в состоянии тратить такие же как США средства на ликвидацию негативного ядерного наследия, то эффективность расходования выделяемых в России средств должна быть наивысшей. А для этого существуют три механизма:

• наиболее объективная и обоснованная оценка степени потенциальной опасности различных видов деятельности и объектов обращения с РАО;
• дифференцированный подход к обеспечению безопасности при обращении с РАО;
• создание методик и технологий, реализующих указанные выше механизмы.

Напомним в общем виде принципиальные особенности и отличия от других видов деятельности  по использованию ядерной энергии:

1. Наличие радиоактивности.
2. Накопление РАО при недостаточной разработке технологий (и мощностей) обращения с ними.
3. «Гипертрофированная боязнь» населения и общественных организаций воздействия радиации на природу и живые организмы.
4. Требования МАГАТЭ государственных гарантий ядерной (и радиационной) безопасности и соблюдение соотношения «риск-выгода» в деятельности по использованию ядерной энергии.
5. Сквозной характер соблюдения безопасности на всех этапах жизненного цикла объектов использования ядерной энергии и при всех видах деятельности по ее использованию (рис. 1), которые приводят к единому побочному итогу – образованию РАО.

Положительными факторами в снижении потенциальной опасности РАО в Российской Федерации являются:

1. Принятие основополагающего законодательства в области использования атомной энергии и обеспечения безопасности:

• Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 № 170-ФЗ;
• Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996 № 3-ФЗ;
• Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ;
• Федеральный закон «Об охранен окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ;
• Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 01.12.2007 № 317-ФЗ, а также участие в регулирующей деятельности МАГАТЭ.

2. Постановление Правительства РФ 1998 года о передаче работ по комплексной утилизации АПЛ Минатому России и создание предприятий по обращению с РАО СевРАО и ДальРАО.

3. Принятие и выполнение ФЦП «Ядерная и радиационная безопасность России на 2000-2006 годы» и особенно ФЦП «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года», а также планов развития атомной отрасли.

4. Принятие  «Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» от 04.12.2003 № Пр-2191.

5. Особо выделим документы последнего времени:

• Федеральный закон «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 11.07.2011 № 190-ФЗ;
• «Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» от 01.03.2012 № Пр-539.

Не обсуждая достоинств указанных выше документов и принятых Президентом и Правительством РФ решений, напомним наиболее важные положения в рамках рассматриваемой темы.

Еще раз отметим, что во всех указанных документах признается высокая потенциальная опасность обращения с РАО и указываются соответствующие меры по ее снижению, на что и направлен ФЗ об обращении с РАО. Важнейшей нормой закона об обращении с РАО, введенной также в статью 48. Хранение и захоронение радиоактивных отходов ФЗ «Об использовании атомной энергии», является следующая:

«Хранение или захоронение радиоактивных отходов допускается только в специально предназначенных для этого пунктах хранения.  Хранение или захоронение радиоактивных отходов должно предусматриваться проектной или технической документацией в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной технологии» (см. рис. 1).

Данный закон дал более строгое определение понятия радиоактивные отходы и установил их классификацию, а также понятий обращения с РАО и этапов обращения, пунктов хранения различного назначения, включая захоронение, и ввел понятия национального оператора по обращению с РАО и единой государственной системы обращения с РАО. В качестве основной цели создания единой государственной системы обращения с РАО установлена «организация и обеспечение безопасного и экономически эффективного обращения с РАО, в том числе их захоронения». Установлены также принципы функционирования единой государственной системы обращения с РАО.

Несомненно, ФЗ об обращении с РАО является существенным шагом в законодательном регулировании этой сферы деятельности, однако в нем не определяется такое важное понятие как риск обращения с РАО, а в числе основных принципов единой государственной системы обращения с РАО отсутствует важнейший современный принцип дифференцирования объектов и видов деятельности в области РАО по величине риска и управление рисками. Слово «риск» используется только, практически мимоходом,  в п.п. 1.1 и 1.2 статьи 4. Классификация радиоактивных отходов. Аналогичным недостатком страдает и основополагающий ФЗ «Об использовании атомной энергии», принятый в 1995 г., с введенными к настоящему времени изменениями. В нем также не определено и не используется понятие риск, хотя попытка введения этого понятия в законодательство была успешно предпринята в федеральном законе «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ, вместе с понятием социально приемлемого риска. Тем не менее в ФЗ «Об использовании атомной энергии» в статье 24. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии появилась часть, дополнительно включенная с 1 декабря 2011 г. федеральным законом от 30.11. 2011  № 347-ФЗ, как попытка введения дифференцированного подхода МАГАТЭ к контролю безопасности в виде: «Меры, реализуемые органами государственного регулирования безопасности, по выполнению возложенных на них полномочий должны быть соразмерны потенциальной опасности объектов использования атомной энергии и деятельности в области использования атомной энергии».

В определенной мере эти недостатки современного российского атомного законодательства (отсутствие понятия  «риск», отсутствие дифференцированного подхода к обеспечению и контролю безопасности, отсутствие управления радиационными рисками) пытаются исправить «Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» от 01.03.2012  № Пр-539.
Так в разделе Основ III. Цель и основные направления государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности прямо указано:

7. Целью государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности является последовательное снижение до социально приемлемого уровня риска техногенного воздействия на население и окружающую среду при использовании атомной энергии, а также предупреждение чрезвычайных ситуаций и аварий на ядерно и радиационно опасных объектах.

8. Для достижения этой цели необходимо сосредоточить усилия на следующих основных направлениях:
д) ликвидация и утилизация ядерно и радиационно опасных объектов, эксплуатация которых по функциональному назначению прекращена, отработавшего ядерного топлива и радиоактивных отходов и реабилитация радиационно загрязненных участков
территорий Российской Федерации;

Вообще ликвидации негативного ядерного наследия и обращению с РАО в Основах уделено повышенное внимание, что отмечается в характеристике современной ситуации в области использования ядерной энергии. В частности в разделе Основ II. Основные факторы, определяющие государственную политику в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности,  указаны следующие факторы:

б) высокая чувствительность политики ведущих ядерных держав к ядерным авариям, проблемам обращения с отработавшим ядерным
топливом и радиоактивными отходами, а также к ликвидации накопленного экологического ущерба и реабилитации радиационно
загрязненных участков территории Российской Федерации; 

г) увеличение количества объектов использования атомной энергии, отработавших свой нормативный срок эксплуатации и
подлежащих выводу из эксплуатации;

В числе основных принципов государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности (п. 9 Основ) указаны:

д) реализация принципа социально приемлемого риска, имеющего целью минимизацию ядерного и радиационного рисков (как компонентов совокупного техногенного риска), в том числе поддержание на возможно низком уровне (с учетом экономических и
социальных факторов) индивидуальных доз облучения персонала и сокращение числа облучаемых лиц;

е) запрещение всех видов деятельности в области использования атомной энергии, при которых получение положительного результата
не компенсирует риска возможного вреда; 

п) синхронизация планов развития технологий и услуг в области ядерной и радиационной безопасности с планами инновационного развития атомной отрасли.

Обратим внимание на последний приведенный принцип. Дело в том, что всякое научно-техническое новшество, всякое инновационное развитие, включая новые технологии и виды деятельности при обращении с РАО, дают не только положительный эффект, но и, как правило, приводят к возникновению новых видов опасности или перераспределению значимости и вклада ранее известных видов опасности в интегральную безопасность человека и окружающей среды (рис. 2, 3) и поэтому должно соблюдаться адекватное соотношение инноваций технологий и услуг и инноваций в обеспечении безопасности при пользовании этими технологиями и услугами.

В связи с указанным выше актуальными задачами по реализации введенных в действие Основ являются, в том числе:

10. Актуальными задачами по совершенствованию государственного управления, государственного регулирования и координации работ в области безопасного использования атомной энергии являются:

и) создание единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами в целях организации и обеспечения безопасного и экономически эффективного обращения с радиоактивными отходами, в том числе их захоронения; системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;

11. Актуальными задачами в области усиления защиты ядерно и радиационно опасных объектов, персонала, населения и окружающей среды являются:

м) разработка и внедрение:

инновационных методов, средств комплексного анализа, прогнозирования и оценки состояния ядерной и радиационной безопасности, выявления рисков и управления ими, а также научно-методической базы и программно-аппаратных средств в целях анализа и оценки состояния безопасности ядерно и радиационно опасных объектов;

13. Актуальными задачами в области ликвидации и утилизации ядерно и радиационно опасных объектов, эксплуатация которых по функциональному назначению прекращена, отработавшего ядерного топлива и радиоактивных отходов и реабилитации радиационно загрязненных участков территории Российской Федерации, являются:

а) постоянный учет ядерно и радиационно опасных объектов, эксплуатация которых по функциональному назначению прекращена,
отработавшего ядерного топлива и радиоактивных отходов, радиационно загрязненных участков территории Российской Федерации;

в) разработка и осуществление комплекса мер по:

• вводу в эксплуатацию объектов централизованной инфраструктуры обращения с отработавшим ядерным топливом, обеспечивающей его безопасное транспортирование, долговременное хранение и переработку;
• строительству пунктов приповерхностного захоронения низкоактивных радиоактивных отходов, а также пункта глубинного захоронения долгоживущих и высокоактивных радиоактивных отходов;
• созданию инновационных технологий переработки отработавшего ядерного топлива, радиоактивных отходов, выводу из эксплуатации ядерно и радиационно опасных объектов;
• ликвидации экологического ущерба и реабилитации радиационно загрязненных участков территории Российской Федерации;
• безопасной промышленной утилизации выведенных из состава Военно-Морского Флота атомных подводных лодок и надводных кораблей с ядерными энергетическими установками и судов их обслуживания, а также выведенных из эксплуатации судов атомного ледокольного флота;
• утилизации выведенных из эксплуатации приборов и материалов,  используемых  в  разработках ядерного оружейного комплекса, включая работы по переработке и транспортированию объектов к месту утилизации.

14. Актуальными задачами в области совершенствования системы предупреждения чрезвычайных ситуаций на ядерно и радиационно опасных объектах и системы реагирования на радиационные аварии являются:

в) снижение риска и уменьшение негативных последствий  природных и техногенных катастроф на ядерно и радиационно опасных объектах, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций радиационного характера;

Как видно, в Основах серьезное внимание уделяется именно выявлению рисков, как инструмента прогнозирования и оценки состояния ядерной и радиационной безопасности при осуществлении деятельности по использованию атомной энергии вообще и сравнительно новой деятельности по обращению с РАО, в соответствии с ФЗ об обращении с РАО, и не просто выявлению рисков, но и управлению ими и внедрению дифференцированного подхода к обеспечению безопасности адекватно величине риска конкретного вида деятельности.

Очевидно, что именно риск-анализ, управление рисками и внедрение дифференцированного подхода к обеспечению ядерной и радиационной безопасности являются обязательными условиями безопасного и экономически эффективного инновационного развития использования ядерной энергии и ликвидации негативного ядерного наследия.

И в заключении несколько слов о риске, как наиболее адекватном показателе состояния обеспечения безопасности, в данном случае ядерной и радиационной.

В классическом случае под риском понимается произведение вероятности наступления негативного события на величину ущерба от этого события. Вероятность события можно определить логико-математическим путем анализа деревьев событий и отказов, а также экспертным оцениванием с использованием данных статистики там, где они имеются (для достаточно большого количества отказов и событий). С величиной ущерба негативного события дело обстоит хуже, поскольку величину ущерба трудно рассчитать априори (достаточно просто оценить после события). Она может выражаться, так сказать, в разных единицах (например, «человеческий», материальный, финансовый, прямой или косвенный, социальный ущерб) и может отличаться на порядки для разных сценариев аварий на одном и том же объекте.

В качестве «человеческого» ущерба наиболее простым и грубым показателем является гибель человека, тогда риск выражается вероятностью гибели человека в год. Эту форму риска можно достаточно просто перевести в финансовую форму с использованием величины, называемой стоимостью жизни. Другой формой «человеческого» риска может быть риск сокращения продолжительности жизни (недожития). Некоторое схематическое представление о «человеческом» риске представлено на рис. 4
 

Рис.4. Риск и сокращение продолжительности жизни (Сборник материалов «Безопасность ядерного оружейного комплекса и атомной отрасли: статьи, выступления, размышления и суждения», Москва, 2003 г., стр. 297-300).

Оценка финансового риска может быть связана с трудностями, в основном, с труднопрогнозируемым учетом косвенного ущерба и упущенной выгоды. Социальный ущерб, видимо, наиболее плохо поддается оценке, связанной с психологическими эффектами и неадекватными мерами реагирования на аварию, ярким примером чего была Чернобыльская авария.

Тем не менее, несмотря на трудности оценки риска ущерба и отсутствие в настоящее время объективных методик оценки, это направление представляется наиболее перспективным именно для внедрения дифференциального подхода, разработке наиболее эффективных мер по обеспечению безопасности, управлению рисками, предотвращению аварий и повышению готовности к реагированию на аварии.

Работами по анализу рисков ранее занимались в Минатоме России в специально созданной Департаментом безопасности и чрезвычайных ситуаций отраслевой комиссии по анализу риска. В последние годы эту работу активно проводит МЧС России, которое организует межотраслевые семинары по обсуждению этой проблемы и планирует конкретные работы по разработке методик оценки риска. В частности МЧС России планирует разработку в 2012-2013 годах ряда ГОСТов:

• Менеджмент рисков ЧС. Термины и определения;
• Менеджмент риска ЧС. Оценка риска ЧС;
• Менеджмент риска ЧС. Обработка риска ЧС;
• Оценка риска ЧС при разработке паспорта безопасности опасных объектов;
• и др.

Представляется целесообразным в рамках реализации ФЗ об обращении с РАО и создания единой государственной системы обращения с РАО развивать и внедрять методы оценки риска, управления риском и дифференцированный подход к обеспечению безопасности на всех этапах обращения с РАО.

Кстати сказать, это прямо предписано Основами государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года (утв. Президентом РФ 15 ноября 2011 г. № Пр-3400), в частности:

- целями государственной политики в области обеспечения безопасности населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз различного характера являются:

а) минимизация рисков чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера и террористических актов;

- к числу основных принципов реализации государственной политики относится:

г) планирование мероприятий по обеспечению безопасности населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов с учетом степени риска возникновения возможных угроз различного характера (дифференцированный подход МАГАТЭ).

Для достижения целей по приоритетным направлениям государственной политики необходимо решить следующие основные задачи:

• уточнить критерии отнесения объектов к категории критически важных объектов федерального и регионального уровня;
• разработать и внедрить в практику: научные методы оценки и прогноза рисков возможных чрезвычайных ситуаций; оптимизации управления этими рисками.

Представляется целесообразным активизировать работы по анализу риска в Госкорпорации «Росатом» с привлечение наиболее опытных профессионалов атомного сообщества.

А.М.Агапов, директор ИГЯБ НИЯУ МИФИ, д.т.н.;

Г.А. Новиков, заместитель генерального директора ФГУП «Аварийно-технический центр Минатома России» по науке, д.т.н., профессор;

Р.Л.Тюрин, заместитель начальника отдела  ФГУП «СКЦ Росатома», к.в.н., доцент.